La
decisión tomada por el presidente López Obrador en el sentido de que la
Secretaría de Marina se haga cargo de los puertos marítimos y de la actividad
de marina mercante en el país en sustitución de la Secretaría de Comunicaciones
y Transportes presenta retos de diversa índole.
El
objetivo declarado de esta medida consiste en eliminar la corrupción que se
presenta en la forma de tráfico de armas y drogas principalmente, aunque
también parece haber preocupación por la asignación de contratos de obra. De
inmediato, además de la sustitución del secretario de comunicaciones y
transportes -que se había opuesto a la medida-, se nombraron nuevos titulares
en la coordinación general de puertos y marina mercante, y en las direcciones
generales de las APIs[1] de Manzanillo y Lázaro
Cárdenas (estos dos últimos, militares retirados). En paralelo, la Secretaría
de la Defensa Nacional se hará cargo de las aduanas respectivas.
El
anuncio del presidente fue inesperado porque meses antes se había discutido con
amplitud, y se había rechazado, la posibilidad de un cambio legal en ese
sentido dentro de la Cámara de Diputados y con la participación de distintos
actores involucrados, a raíz de una iniciativa presentada por un grupo de
legisladores de MORENA. No hay garantía de que, con el gesto presidencial, ese
cambio, o alguno parecido, sea ahora aceptado. Pero queda claro que el
ejecutivo federal lo va a intentar de nuevo.
En
cualquier caso, lo que sí puede hacer el presidente sin mayor trámite es
cambiar personas. Incluso el nombramiento de militares retirados en las APIs de
Manzanillo y Lázaro Cárdenas ya se había hecho en el pasado. Como los dos
puertos principales de México en el Pacífico, concentran el comercio exterior
con los países asiáticos. En 2019, movilizaron el 90.4% de los contenedores
totales que entraron y salieron del país por esta costa.
Es
claro que el gobierno federal piensa que no basta con militarizar las aduanas,
sino que también los puertos deben estar bajo control operativo militar, para
alcanzar su objetivo de erradicar la corrupción en este ámbito. Sin prejuzgar
esta idea, lo que cabría esperar es que el desarrollo portuario del país, que
es un área enorme de oportunidad -en particular para el Sur-Sureste-, no se
detenga.
Y
todo parece indicar que no sólo serán los puertos principales, sino también gran
parte del sistema portuario nacional en su conjunto. A la fecha, este sistema
se integra de la siguiente manera:
· En la
costa del Pacífico hay 8 APIs federales, incluyendo Manzanillo y Lázaro
Cárdenas; una API estatal (Baja California Sur); dos APIs de FONATUR (Cabo San
Lucas y Huatulco); una API privada (Acapulco); cinco terminales marítimas
privadas que manejan minerales; y dos terminales marítimas públicas que manejan
combustibles (una de PEMEX y otra de la CFE).
· En la
costa del Atlántico-Caribe hay 7 APIs federales (incluyendo Altamira y Veracruz
que concentran el 89.7% de los contenedores totales en esta costa); 3 APIs
estatales; y una terminal privada especializada en el manejo de minerales.
Además,
existen numerosas instalaciones pesqueras pequeñas en ambas costas que forman
parte de las APIs o dependen directamente de la federación a través de la SCT.
Lo
lógico sería que el proceso de militarización, con o sin cambios legales de
fondo, empezara por los puertos que concentran la mayor parte del movimiento
internacional de mercancías. Ya se dio el primer paso en esa dirección, con el
nombramiento de militares retirados como directores generales de las APIs de
Lázaro Cárdenas y Manzanillo.
Así
como no puede afirmarse en general que un militar sea más honesto que un civil,
tampoco puede decirse que un militar sea incapaz de administrar una empresa
portuaria. Para muestra basta un botón: el almirante Jorge Luis Cruz Ballado,
nombrado como director de la API de Lázaro Cárdenas, ya había ocupado ese mismo
cargo en el sexenio anterior. Y en opinión de propios y extraños, hizo un buen
papel.
El
éxito de la medida presidencial habrá de medirse en términos de una reducción drástica
de la corrupción, pero también por la mayor eficiencia y desarrollo que
alcancen los puertos del país. Por ello, además del cambio de personas, habría
que generar nuevas condiciones institucionales alrededor de la actividad
portuaria. A continuación esbozo algunas ideas en ese sentido.[2]
En
primer lugar, las APIs deben dejar de ser sucursales manejadas desde el centro,
para convertirse en verdaderas empresas públicas, a fin de potenciar su
capacidad para promover y generar inversiones (que es uno de los propósitos centrales
del programa sectorial de comunicaciones y transportes 2020-2024, de reciente
publicación en el Diario Oficial de la Federación). Para ello, se requiere
fortalecer la estructura corporativa de las APIs para que se transformen en
sociedades anónimas promotoras de inversión (SAPIs de CV, en vez de SA de CV)[3]; ampliando su objeto
social para que puedan invertir fuera de sus recintos portuarios, fortaleciendo
sus consejos de administración y órganos de vigilancia (para una toma de
decisiones y una rendición de cuentas cercana, dentro de la propia empresa),
así como estrechando los vínculos de coordinación y cooperación con los
gobiernos locales (municipal y estatal), los usuarios y actores diversos que
participan en la actividad portuaria.
En
segundo lugar, es necesario planear y gestionar los puertos como un núcleo
importante de cadenas logísticas intermodales, cuyo desarrollo debe
garantizarse en términos espaciales y operativos. Por un lado, la ampliación y
la conectividad física de los puertos con la infraestructura de transporte
terrestre (carretero/ferroviario) debe visualizarse a largo plazo, e
incorporarse en los instrumentos legales de planeación territorial que son de
atribución local. Por el otro lado, la gestión de la cadena logística requiere
el desarrollo de lo que el mundo marítimo-portuario ha denominado como “sistema
de comunidad portuaria”, que permite articular a los diferentes actores que
intervienen en el comercio exterior marítimo del país.
En
la cadena logística de comercio exterior, participan además de los puertos, los
dueños de la carga, empresas operadoras de terminales marítimas, líneas
navieras, transportistas terrestres (de autotransporte y de ferrocarril),
agentes de carga y aduanales, almacenadoras y otras empresas prestadoras de
servicios logísticos, y autoridades portuarias y marítimas[4]. También convergen otras autoridades como la
aduanera, la de migración, la ambiental, la de sanidad (animal y vegetal) y la
de seguridad.
Todos
estos actores están presentes en cada puerto y constituyen sus respectivas
comunidades portuarias. Para exportar, la
carga va del almacén de producto terminado de la planta industrial al
autotransporte o ferrocarril que la habrá de llevar al puerto de embarque. Llega con anticipación a la bodega o patio de
la terminal marítima y aguarda el arribo del barco programado. Éste avisó de su llegada al puerto y ocupa el
muelle asignado; descarga la mercancía importada y luego sube las
exportaciones. Las importaciones pasan
aduana y se acomodan en el patio/bodega de la terminal hasta que son
transportadas por vía terrestre a su destino final. Este flujo físico de entrada y salida al país
se acompaña de un flujo paralelo de información y de gestiones por parte de los
diferentes actores (autoridades y particulares) de la cadena logística.
Por
otra parte, los puertos se relacionan entre sí entre otros muchos motivos
porque: realizan operaciones de cabotaje
entre ellos, las líneas navieras internacionales arriban a más de un puerto
nacional, se compara la productividad de las operaciones de un puerto con la de
otros puertos, y porque se aplican políticas que les son comunes. De la articulación eficiente y cooperación
dentro de cada una de las diversas comunidades portuarias, y entre ellas,
depende en gran medida que las cadenas logísticas funcionen con agilidad,
confiabilidad, brindando servicios de calidad y al menor costo posible. En otras palabras, de ello depende que la
operación de los puertos sea competitiva.
Desde
hace varios años, el Banco Mundial se ha dado a la tarea de calcular el “índice
de desempeño logístico” de casi todos los países del mundo. En los diez años entre 2007 y 2016, México ha
avanzado sólo dos lugares, del 56 al 54, en el listado de 160 países ordenados
de mejor a peor conforme a este indicador.[5] Por su parte, José Luis Guasch, asesor del
Banco Mundial en temas de competitividad, regulación, infraestructura,
innovación y desarrollo tecnológico para América Latina, ha calculado que el
costo logístico en México, como porcentaje del valor del producto fue del 20%
en 2004, cuando el promedio de la OCDE era del 9%.[6]
En
el costo logístico se incluyen, en orden de importancia: los transportes, los
costos administrativos y pérdidas, el almacenamiento, el manejo de inventarios
y el costo financiero, y los trámites y requisitos derivados de la regulación. En estos componentes hay un aspecto de
infraestructura y otro de servicios e interacción entre los actores
involucrados.
Con
los cambios institucionales que se avecinan en el sector portuario, es
pertinente buscar también que se dé el salto en la eficiencia de la gestión de
los servicios, a través del intercambio
de información y la interacción digital entre los actores a lo largo de la
cadena logística.
La
experiencia internacional en la materia es muy rica y da pautas valiosas para
el planteamiento de una iniciativa que
busque interconectar a los participantes en sus comunidades portuarias, así
como a éstas entre sí, mediante una plataforma tecnológica que aporte un
lenguaje común, haga transparente el tránsito de las mercancías a lo largo de
la cadena logística, simplifique y agilice trámites, aproveche los sistemas ya
desarrollados por los diferentes actores, y brinde seguridad en las transacciones
e intercambio de información.
En
las últimas décadas, varios de los principales puertos del mundo han emprendido
iniciativas de este tipo, a las que han denominado “Sistemas de Comunidad Portuaria”[7]. Una modalidad más acotada
de estas iniciativas -o mejor dicho, una etapa en el proceso de evolución de
los sistemas de intercambio electrónico de información- se ha promovido de
manera generalizada en la forma de “ventanillas
únicas marítimo-portuarias (VUMP)”, promovidas por gobiernos nacionales y
supra-nacionales (como la Unión Europea), así como por organizaciones
internacionales como la ONU y la Organización Marítima Internacional (OMI).
[8] En un gran número de países existe ya la
ventanilla única para facilitar el comercio, regularmente vinculada a la
actividad aduanera, pero sólo en unos cuantos se ha dado el paso siguiente
hacia una plataforma tecnológica que interconecte a los diversos sistemas que
existen en la cadena logístico-portuaria.
La
ventanilla única de comercio exterior de México ya se encuentra desarrollada
como sistema electrónico en su versión 2.0.
Algunos puertos, a través de las Administraciones Portuarias Integrales
(APIs), tienen también desarrollos incipientes de ventanillas únicas
electrónicas para facilitar algunos trámites relacionados con el movimiento de
carga por vía marítima. Es el caso de
los cuatro principales puertos del país:
Manzanillo y Lázaro Cárdenas en el Pacífico, y Altamira y Veracruz en el
Atlántico.
El
salto hacia adelante en esta materia significaría ampliar la cobertura de la
ventanilla única (VU) a todos las operaciones relevantes que se realizan en los
puertos; alinear y homologar las VUs existentes y extender su servicio a los
puertos comerciales que aún no la tienen; aprovechar los sistemas de
información que ya han desarrollado los diferentes actores de la cadena
logística e interconectarlos a través de una plataforma tecnológica que
represente el estado del arte[9]; y generar servicios de
valor agregado para los propios actores de la cadena logística (empresas
privadas y autoridades) a partir de la información que ellos mismos decidan
compartir.
Siguiendo
los casos exitosos en la experiencia internacional, el desarrollo de los
Sistemas de Comunidad Portuaria que conjuga una plataforma tecnológica de
interconexión de sistemas existentes con las funcionalidades de ventanilla
única, busca modelos de negocio en los cuales se constituyen empresas
operadoras ad hoc, propiedad de los
propios actores de la cadena logística, que se vuelven autosuficientes mediante
el cobro de sus servicios a los usuarios.
En la gobernanza de estas entidades, participan también de manera
directa o indirecta las autoridades involucradas.
En
el caso de México, y con el aprovechamiento de estas experiencias, se abre la
opción de un desarrollo basado en un esquema de asociación público-privada, con
la participación de actores que pudieran aportar los recursos iniciales (como
las 4 principales APIs), así como la invitación a un actor internacional con la
capacidad y experiencia en este tipo de desarrollos tecnológicos, y a otro
actor nacional que pueda hacerse cargo de la operación y mantenimiento de la
plataforma.
En
suma, es posible convertir los riesgos potenciales del proceso de
militarización en una oportunidad de mejora del sistema portuario nacional.
[1]
API = Administración Portuaria Integral, es la denominación legal que desde la
Ley de Puertos de 1993 reciben las empresas, sociedades anónimas, que reciben
la concesión por parte del gobierno federal para administrar los bienes del
dominio público que integran los puertos: infraestructura, instalaciones,
superficies de tierra y agua.
[2] Estas
ideas -que en mi opinión siguen vigentes- fueron parte de mi contribución
dentro de un estudio que la Secretaría de Hacienda encargó a PwC México en
2016, orientado a evaluar y fortalecer las etapas del ciclo de desarrollo de
infraestructura en el sector de transportes.
[3]
Con lo cual podrían captar inversión directa de terceros, como socios y en
función de proyectos, sin perder el control de la empresa. Este cambio podría
ser especialmente propicio para los casos de Salina Cruz y Coatzacoalcos, en
los que se pretende realizar inversiones de gran magnitud en función del
programa de desarrollo del Istmo de Tehuantepec y el corredor interoceánico.
[4] Hasta
el día de hoy, la autoridad marítima es ejercida por la Secretaría de Marina, a
partir de la transferencia en 2017 de las capitanías de puerto que antes tenía
la SCT. La autoridad portuaria se mantuvo hasta ahora en el ámbito de la Secretaría
de Comunicaciones y Transportes.
[5] Connecting to compete
2016: trade logistics in the global economy; Banco
Mundial, 2017.
[6] Logistics
as a driver for competitiveness in Latin America and the Caribbean; Banco Interamericano de Desarrollo, 2011.
[7]
Véase el portal de la Asociación Internacional de Sistemas de Comunidad
Portuaria, en la que participan Rotterdam, Amberes, Hamburgo, Le Havre, entre
otros (www.ipicsa.international,
International Port Community Systems Association).
[8] La
ONU, a través de su Centro de Facilitación Comercial y Comercio Electrónico,
emitió su “Recomendación 33” en el año 2005, en la cual exhortaba a los países
a constituir ventanillas únicas. La
Unión Europea, a través de su Directiva 65, en 2010, definía la información que
debía presentarse en los puertos europeos y solicitaba que para 2015 todos
ellos tuvieran en operación una ventanilla única. A su vez, la OMI, en abril de 2016, en la
sesión 40 de su Comité de Facilitación Comercial (FAL 40) emitió una resolución
estándar (vinculatoria) a las partes contratantes de la Organización, a fin de
que para antes de abril 8 de 2019 los puertos en cada país tuvieran
establecidos sistemas de intercambio electrónico de información.
[9] La
tecnología más avanzada se está desarrollando con base en el concepto de blockchain, que en el ámbito logístico
portuario tiene como líderes a un par de empresas establecidas en el puerto de
Amberes.
