¿Por
qué una buena idea como el desarrollo regional del Istmo de Tehuantepec se
vuelve un mal proyecto? Una razón fundamental es la prisa, asociada
estrechamente a la ausencia de una visión institucionalizada del desarrollo a
largo plazo del país y los pasos que la sociedad mexicana debe dar en sus
distintos ámbitos para concretarla.
Cuando
el presidente López Obrador afirma que sus proyectos emblemáticos (refinería de
Dos Bocas, tren Maya, aeropuerto de Santa Lucía, corredor interoceánico del
Istmo de Tehuantepec) habrán de concluirse durante su administración, lo hace
con la convicción de que así debe ser para evitar, o por lo menos dificultar,
que un nuevo gobierno federal a partir de octubre de 2024 pudiera decidir dar
marcha atrás en alguno de ellos.
La
actuación misma de López Obrador es muestra de lo que podría pasar con sus proyectos
transexenales: canceló el nuevo
aeropuerto internacional de Texcoco y dio luz verde a la continuación del tren
interurbano entre la CDMX y Toluca.
El
hecho de que un proyecto de inversión de gran envergadura pierda validez
simplemente con el paso de una administración federal a otra es producto de su
falta de asideros más amplios y profundos en el andamiaje institucional del
país y de acuerdos explícitos entre los grupos de poder.
Una
manera de construir estos asideros consiste en la creación de los mecanismos
institucionales, con participación amplia y permanente de los actores sociales
(tres órdenes de gobierno, tres poderes; organizaciones civiles, universidades
y centros de investigación; organismos gremiales, empresariales y sindicales),
para deliberar y decidir sobre nuestro futuro de más largo plazo y qué debemos
hacer hoy y mañana para avanzar en esa dirección. En una visión consensuada de
este tipo sería posible identificar y jerarquizar los proyectos estratégicos y
prioritarios que el país debería emprender, con la participación
público-privada-social acordada que corresponda.[1]
Pero
mientras se construye este andamiaje institucional, sería deseable, por lo
menos, generar una práctica ordenada de deliberación pública, abierta a todos
los interesados, con información técnica oportuna y suficiente, que lleve a la
discusión sistemática de las ventajas y desventajas de los grandes proyectos de
inversión que se propongan para el país, y su aceptación o rechazo con
criterios y argumentos claros en un plazo perentorio.[2]
En
adición a lo anterior, cuando el proyecto ya está en ejecución, surge el
imperativo político de concluirlo a la brevedad posible. Este es claramente el
caso de los proyectos insignia de esta administración. Se ensayó recientemente
incluso -aunque sin éxito- una especie de proceso fast track con la publicación
de un decreto que los exentaba de cumplir con requisitos administrativos,
económicos y ambientales.
En el
caso específico de las obras portuarias contempladas para Salina Cruz dentro
del proyecto del corredor interoceánico del Istmo de Tehuantepec, el criterio
rector de la “prontitud” ha llevado a tomar decisiones equivocadas que tendrán
efectos negativos en el futuro, si no se corrigen ahora. Al análisis de ello
dedicaré el resto de esta nota.
El
desarrollo del corredor se planteó en dos vertientes principales: una de
desarrollo regional y otra de construcción de la infraestructura logística. Con
la primera se busca atraer el establecimiento de industrias a lo largo de la
franja territorial del Istmo de Tehuantepec. El gobierno federal, a través de
la oficina creada ex profeso para el proyecto, la Coordinación General
del Corredor Interoceánico del Istmo de Tehuantepec (CIIT), ha adquirido ya los
terrenos para el desarrollo de diez parques industriales. El objetivo último es
generar empleos de calidad y remunerativos para los pobladores locales, para
beneficiar una zona más amplia en la región Sur Sureste, e incluso para brindar
oportunidades de arraigo a la población migrante, del sur de México y
Centroamérica, que cruza necesariamente por ahí (ser una “cortina de desarrollo”
en el lenguaje oficial del gobierno). El análisis más detallado de esta
vertiente ameritará una nota posterior.
Por su
parte, la infraestructura logística comprende tres componentes principales: la
ampliación y modernización de la infraestructura portuaria en Coatzacoalcos y
Salina Cruz, y el mejoramiento de la vía férrea que conecta ambos puertos,
incluyendo la compra de locomotoras y vagones para prestar el servicio de
transporte de carga correspondiente. Si bien se espera que la inversión inicial
en esta infraestructura encuentre su justificación de largo plazo en el
movimiento de carga que generarán las industrias que se establezcan en el
corredor, el motivo rector inicial es ofrecer una ruta alternativa
complementaria a las rutas ya existentes que movilizan carga entre los países
asiáticos y la costa este de Estados Unidos (el Canal de Panamá ampliado y el
puente terrestre entre los puertos de Los Angeles y Long Beach con las
principales ciudades del medio este y este de Estados Unidos).
La
lógica comercial del proyecto hace sentido, sobre todo a partir de la pandemia
y el congestionamiento que se ha vivido en los puertos marítimos de entrada a
Estados Unidos. Un contenedor que salga de Shanghai con rumbo al sureste de
Estados Unidos podría bajarse del barco en Salina Cruz, atravesar el Istmo de
Tehuantepec en ferrocarril hasta Coatzacoalcos, y subirse a otro barco que lo
lleve a su destino final (a través de puertos como Houston, Nueva Orleans,
Mobile o Tampa), en menor tiempo que si llegara a Los Ángeles/Long Beach o
cruzara el Canal de Panamá. Lo mismo ocurriría con carga contenerizada que
saliera de los puertos estadounidenses del Golfo de México con destino a países
asiáticos: se bajaría de un barco de escala pequeña o media (mil a 4 mil TEUs)
en Coatzacoalcos, atravesaría el Istmo de Tehuantepec en ferrocarril hasta
Salina Cruz, y ahí se subiría a un buque portacontenedores de mayor tamaño para
la ruta transpacífica (más de 14 mil TEUs).
Solamente
con el ahorro en la espera de varios días que seguirán teniendo los buques
portacontenedores antes de entrar a puerto en Estados Unidos o de que llegue su
turno para cruzar el Canal de Panamá, se compensaría con creces el costo logístico
adicional que representa el movimiento intermodal en el Istmo de Tehuantepec.
Hoy un buque portacontenedores con capacidad para 8 mil TEUs[3] registra una tarifa de
fletamento de más de 100 mil dólares diarios, en contratos de 6 a 12 meses.
Esto añade 25 dólares diarios al costo de un contenedor de 40 pies por cada día
de espera que tenga el barco (si el barco va lleno).
El
tamaño de barco que debiera esperarse del lado del Pacífico, en Salina Cruz,
estaría por arriba de los 14 mil TEUs, ya que esos son los que no caben en el
Canal de Panamá ampliado, y tendrían por tanto una alternativa a las terminales
marítimas de mayor capacidad en los puertos de Los Ángeles y Long Beach. Son
pocos los puertos en el Continente Americano que pueden recibir barcos de ese
tamaño, por lo que Salina Cruz podría insertarse en ese nicho de mercado.
El
volumen de carga que podría manejarse en esta ruta alternativa entre Asia y el
Golfo de México estadounidense se estima hoy en el orden de un millón a un
millón y medio de TEUs anuales (500-750 mil TEUs en cada sentido), y está
creciendo todos los días.
Pero
existe otro segmento relevante de mercado que podría ser atraído a Salina Cruz:
la carga de transbordo que hoy arriba a los puertos de Manzanillo y Lázaro
Cárdenas, y que a diciembre de 2021 significó del orden de 1.5 millones de TEUs
al año. Transferir esta carga a Salina Cruz, aunque sea en parte, aliviaría la
saturación que experimenta Manzanillo. Al ser carga que tiene en su mayor parte
origen/destino en Centroamérica, Salina Cruz sería un puerto de transbordo con
una ubicación adecuada, y contaría con un flujo adicional de carga (que no
entra al país) para dar sustento a las inversiones público-privadas que este
tipo de proyectos portuarios requiere[4].
Y,
finalmente, habría un tercer segmento de mercado que irá creciendo con el
tiempo, y que incluye la carga de comercio exterior de las entidades
federativas que comprenden la Península de Yucatán, Chiapas, Tabasco, Oaxaca,
el sur de Veracruz y Puebla, y una parte de Guerrero. En ese segmento se
ubicaría la carga generada por las industrias que se instalen en el corredor
del Istmo.
Todas
estas necesidades podrían atenderse sin problema si el proyecto del CIIT de
nuevas instalaciones portuarias se ubicara en el sitio destinado para el puerto
industrial de Salina Cruz desde la década de los ochentas en el siglo pasado, y
que seguía vigente hasta finales de 2018.
Figura 1.- El sistema portuario de Salina Cruz en 2018
Al
inicio de esta administración federal, se consideraba que el sistema portuario
de Salina Cruz estaba constituido por tres componentes claramente
diferenciados: (i) el puerto comercial actual que comprende una terminal de
usos múltiples, un antepuerto donde está la Secretaría de Marina, e
instalaciones que PEMEX desarrolló y utiliza, con base en un contrato de cesión
parcial de derechos otorgado por la administración portuaria (la API de Salina
Cruz); (ii) una terminal petrolera que PEMEX comenzó a construir a finales de
la década de los setentas (cuando se construyó también la refinería de Salina
Cruz), y que quedó inconclusa por las dificultades económicas que enfrentó el
país al inicio de la década de los ochentas; y (iii) el proyecto -como
concepto- del puerto industrial a lo largo de las dos bahías contiguas al
noreste de Salina Cruz.
Figura 2.- Componentes del sistema portuario de Salina Cruz al inicio de 2019
Cada
componente del sistema portuario de Salina Cruz tenía un propósito claro. El
puerto comercial actual debía mejorarse en varios aspectos para que pudiera
funcionar como un eficiente puerto feeder de Lázaro Cárdenas para
enlazar con las rutas transpacíficas a países asiáticos y de conexión con
California y Centroamérica. Las obras principales consistían en la ampliación
de la terminal de usos múltiples (hasta 30 hectáreas, incluyendo las 3 bodegas
actuales), el alargamiento y profundización del muelle (575 metros lineales
para dos posiciones de atraque y 14 metros de profundidad al costado del
muelle), la profundización del canal de navegación y la dársena de ciaboga (a 16
metros), y el ensanchamiento de la entrada al puerto. En la figura 3 siguiente
se señalan estos trabajos. Cabe señalar que con estas mejoras el puerto podría
atender la demanda de servicios de la región y del corredor a corto y mediano
plazos, con lo cual daría tiempo suficiente para la preparación y ejecución de
una primera etapa del proyecto de ampliación del puerto hacia la Bahía de
Salinas del Marqués.
Figura
3.- Proyecto de mejoramiento del puerto comercial actual de Salina Cruz
El
proyecto de puerto industrial iniciaría con una primera etapa para desarrollar
una nueva zona comercial, con terminales marítimas del tamaño suficiente para
atender las demandas previsibles de la ruta Asia-Estados Unidos, así como el
movimiento de transbordo. En una primera estimación, se requerirían del orden
de 2 mil a 2 mil doscientos metros de muelles -y unas 200 hectáreas de patio de
maniobras- para dar servicio a los buques portacontenedores de mayor tamaño (18-20
mil TEUs, con 500 metros lineales para una posición de atraque) de la ruta
Asia-Estados Unidos, a buques grandes con carga de transbordo que pudieran o no
escalar también en Lázaro Cárdenas (14 mil TEUs, con 900-1000 metros de muelle
para dos posiciones de atraque), y a los buques feeder que realicen las rutas
norte-sur de distribución y concentración de la carga de transbordo (2 a 4 mil
TEUs, con 600 a 700 metros de muelle para dos posiciones de atraque).
En
etapas posteriores, la zona comercial del nuevo puerto podría crecer para
recibir otro tipo de cargas y, cuando se requiera, ampliar su capacidad para el
manejo de contenedores. La zona industrial del puerto se destinaría para
instalaciones industriales que requieran movilizar grandes volúmenes de carga
por vía marítima (industria siderúrgica, cementera, planta de electrólisis para
la producción de hidrógeno verde de exportación, etc.). El crecimiento del
nuevo puerto se daría gradualmente en un horizonte de largo plazo, con la planeación
adecuada para asegurar el suministro paralelo de los servicios necesarios y de
la conectividad terrestre suficiente. El ferrocarril podría librar sin problema
la zona urbana de Salina Cruz, y tener los espacios suficientes para el armado
rápido de los trenes unitarios a Coatzacoalcos, así como para la recepción y
trasvase de las cajas que llegaran en los trenes unitarios de ese puerto.
En
resumen, el nuevo puerto industrial de Salina Cruz tendría espacios amplios
para atender las demandas previsibles de los distintos segmentos de mercado que
se han mencionado en los buques de mayor tamaño que cubren las rutas
transpacíficas, y en las embarcaciones de escala media y pequeña que atienda
rutas de corta distancia y cabotaje, así como para desarrollar terminales
marítimas para otro tipo de cargas y alojar instalaciones industriales de gran
dimensión.
Pues
bien, nada de esto será posible en el sitio que ha seleccionado el CIIT para
tratar de atender sólo una de las necesidades del proyecto (el flujo de carga
Asia-Estados Unidos) y lograr que su construcción concluya antes de que termine
el sexenio[5]. Como se verá enseguida,
el proyecto ideado por el CIIT es completamente insuficiente para lo que se
requiere, se mete con calzador en un espacio portuario planeado para otro
propósito, impidiendo una conexión eficiente con el ferrocarril, sobrecargando el
trazo actual que atraviesa la ciudad de Salina Cruz[6], y generando altos riesgos
de maniobrabilidad que podrían resultar en colisiones entre grandes buques
portacontenedores y buques petroleros VLCC (very large crude carrier),
con capacidad para dos millones de barriles de crudo. Veamos uno por uno estos
efectos negativos del proyecto del CIIT.
Tamaño
reducido del proyecto.- El planteamiento final del proyecto parece
que es aún más pequeño que lo diseñado en 2019. La nueva terminal marítima de
contenedores que se pretende construir dentro de la terminal petrolera de PEMEX
(que no es un puerto nuevo, como ha declarado recientemente el coordinador
general del CIIT) sería de entre 45 y 30 hectáreas de patio de maniobras y de
entre 600 y 900 metros lineales de muelle. Véase la figura 4 que muestra la
ubicación del proyecto.
Terminal de contenedores dentro de la terminal petrolera de PEMEX
La
dimensión de la terminal de contenedores es claramente insuficiente frente a la
estimación antes presentada de los diferentes flujos de carga que se podrían
atender. No tiene espacio para crecimiento futuro y está ahogada en cuanto a su
conectividad terrestre.[7] La suposición de que se
está considerando su achicamiento está basada en una presentación reciente que
hizo el director general de la API de Salina Cruz sobre el proyecto. En la
figura 5 se muestra una terminal de contenedores de menor tamaño.
Redimensionamiento del nuevo proyecto de terminal de contenedores
Para
calzar esta terminal dentro de la terminal petrolera, fue necesario modificar
el proyecto original de PEMEX, que fue ajustado en 2011. En la figura 6 se
muestra la disposición de los muelles conforme al proyecto de PEMEX.
Proyecto original de la terminal petrolera de PEMEX (actualizado en 2011)
La
terminal de PEMEX se concibió para la distribución a la costa del Pacífico del
país de los combustibles producidos en la refinería de Salina Cruz, así como
para el embarque de crudo de exportación a países asiáticos. Esta operación se
viene realizando hasta la fecha mediante tres monoboyas instaladas costa
afuera.[8] También se utiliza el
muelle 9 en espigón como amarradero, por la falta de protección que genera el
tramo faltante del rompeolas oeste. La disposición de los muelles en espigón y
el espaciamiento entre ellos tiene que ver fundamentalmente con los fuertes
vientos predominantes en la zona.[9] Las maniobras de atraque y
desatraque de los grandes buques petroleros y de combustibles, con ayuda de
remolcadores y los pilotos de puerto, tienen un alto grado de dificultad por el
manejo de los vientos. Por ello se requiere de espacio suficiente para realizar
las maniobras con mayor seguridad.
Conexión
ineficiente con el ferrocarril y cruce intensivo de la ciudad de Salina Cruz.- Si
se llega a construir la terminal de contenedores en la ubicación planteada por
el CIIT, la conexión con el ferrocarril será permanentemente ineficiente por la
falta de espacio en la terminal para el manejo de los trenes unitarios, y el
uso inevitable del trazo tradicional que cruza la ciudad de Salina Cruz. Véase
figura 7.
Conexión de la terminal de contenedores con el ferrocarril
Riesgo
por la maniobrabilidad dentro de la terminal petrolera.- Si los
argumentos presentados hasta ahora no fueran suficientes para desechar el
proyecto de terminal de contenedores del CIIT (que a mi juicio sí lo son),
habría que añadir el alto riesgo que representa el movimiento de embarcaciones
de gran tamaño en la configuración de muelles que resultó para acomodar una
terminal de contenedores dentro del mismo espacio.
La
nueva terminal de contenedores ocuparía 45 hectáreas (500 metros de ancho por
900 de largo), pegada al rompeolas oriente. En el plano, habría 315 metros de
distancia entre el muelle de la terminal de contenedores y el costado oriente
del muelle en espigón para buques petroleros VLCC. Considerando que la manga
estándar para este tipo de barcos es de 59 metros en el caso del portacontenedores
y de 60 metros para el buque tanque petrolero, habría un espacio intermedio de
196 metros de ancho para realizar las maniobras de atraque y desatraque[10]. En la figura 8 se puede
apreciar esta situación.
Espacio para maniobras entre los muelles petrolero y de contenedores
A
reserva de la mejor opinión de los pilotos de puerto, las maniobras en esta
zona parecen muy comprometidas, sobre todo tomando en cuenta el factor de
riesgo que le añaden los fuertes vientos.
Con
todos estos elementos en contra, es muy probable que no haya operadores de
terminales de clase mundial interesados en invertir en el equipamiento[11] de este proyecto, y en
hacerse cargo de su operación con base en un contrato de cesión parcial de
derechos y obligaciones.
En
contraste, cabe mencionar el proyecto portuario que un consorcio de empresas
chinas (en el que participa COSCO, la línea naviera china que ocupa el cuarto
lugar entre las más grandes del mundo), localizado a 67 kilómetros al norte de
Lima, Perú, en el sitio denominado Chancay.
Terminal portuario de Chancay, Perú
Se
trata de una inversión de 3 mil millones de dólares en varias etapas, que
incluye rompeolas, muelles, un túnel de 1.8 kilómetros para cruzar el centro de
población adyacente por abajo, y una zona de actividades logística que
funcionará también como punto de acceso a la zona portuaria. Ocupa 992
hectáreas, de las cuales 141 son terminales marítimas, con 15 muelles (11 de contenedores
y 4 para carga de granel y fluidos), que habrá de movilizar del orden de 2.5
millones de TEUs y más de 6 millones de otros tipos de carga.
El
propósito principal de este proyecto es servir de base portuaria de transbordo
para las rutas marítimas entre Asia y Sudamérica (papel similar al que
desempeñan Manzanillo y Lázaro Cárdenas con respecto a Centroamérica).
¿Seremos
capaces de hacer en Salina Cruz un proyecto portuario a la altura de las
necesidades de largo plazo del desarrollo del país, y particularmente de
nuestro región Sur Sureste?
[1] Un
elemento central de estos mecanismos institucionales sería un Sistema Nacional
de Inversión Pública con autonomía de gestión y capacidad técnica, encargado de
la generación de metodologías, estudios y proyectos para dar sustento a la toma
de decisiones de inversión de las distintas oficinas de la Administración
Pública, en los tres órdenes de gobierno, y con respecto a los proyecto de
participación privada y social.
[2]
Hay prácticas internacionales que pueden ser una referencia útil. En Francia,
por ejemplo, la Comisión Nacional de Debate Público acaba de cumplir 25 años. Véase https://www.debatpublic.fr/ .
[3] TEU = Twenty-foot equivalent unit. Se
refiere a una caja de 20 pies.
[4] Si
bien a largo plazo, la inversión pública que se destine a este proyecto se
recuperará a través de las tarifas de uso de infraestructura que le cobre el
administrador portuaria a las embarcaciones que arriben, así como mediante las
contraprestaciones que se fijen a los operadores de terminales que obtengan la
cesión parcial de derechos correspondiente.
[5] La
prisa ha sido el criterio rector. El CIIT estimó que hacer el proyecto como una
primera etapa del nuevo puerto industrial llevaría más tiempo, por la necesidad
de negociar y acordar la reubicación de algunas áreas con actividad económica
precaria, y que probablemente este factor impediría concluir con las obras que
se fueran a construir.
[6]
Que en el mejor de los casos podría estar registrando del orden de 24 cruces al
día (12 en cada sentido) de trenes unitarios con 100 vagones cada uno, que
partirían materialmente la ciudad en dos.
[7]
Como terminal petrolera, que mueve fluidos que llegan por ducto, no requiere de
una conectividad terrestre superficial especial.
[8]
Aunque cabe destacar que, en los últimos años, ante los problemas de producción
de combustibles en el sistema nacional de refinación, el consumo de estos
productos en la franja litoral del Pacífico se ha atendido con importaciones
que provienen del Golfo de México, en embarcaciones que tienen que dar la
vuelta por el Canal de Panamá. Estas son las importaciones más caras de
combustibles que hace el país.
[9] La
cuenca sur del Istmo de Tehuantepec es la zona de los vientos más intensos y
prolongados del país. No en balde es la de mayor potencial de generación de
energía eólica.
[10]
La maniobra más complicada sería la entrada o salida de un portacontenedores a
la posición de atraque “trasera”, cuando hay un buque atracado en el muelle “delantero”,
y un buque tanque petrolero en el costado oriente del muelle en espigón.
[11]
Estamos hablando de por lo menos 5 grúas de pórtico de última generación, más
las grúas de patio y demás equipamiento para un manejo eficiente de una
terminal que siempre estará contra reloj.
