La política de cohesión está en el
centro del proyecto unificador de Europa. Supone no dejar a nadie atrás,
promover condiciones para el desarrollo sustentable y sostenido de todos los
países miembros, y de sus regiones dentro de ellos, con énfasis en los países y
regiones más rezagados, a fin de fortalecer el orgullo y sentido de pertenencia
a la Unión Europea (UE). En los últimos 34 años (1989-2023), se han invertido 30.5
mil millones de euros en promedio anual para apoyar la política de cohesión en
la UE. Y para el ejercicio correspondiente al periodo 2021-2027, se han
presupuestado 56.5 mil millones de euros en promedio anual con el mismo
propósito.
Tal como se afirma en el informe del
grupo de expertos que ha examinado el futuro de la política de cohesión[1],
se trata de la política de desarrollo territorial más amplia y exitosa del
mundo, y la de mayor presupuesto destinado a reducir las disparidades en el
desarrollo entre regiones. La política de cohesión ha permitido el crecimiento
en el número de países miembros de la Unión Europea sin mayores sobresaltos, ya
que ha sido una herramienta eficaz para elevar el crecimiento económico de los
nuevos miembros, a tasas muy superiores a las que cada uno por su cuenta
hubiera podido obtener.
Algunos ejemplos aparecen en el
cuadro 1 siguiente. La medición que ha utilizado la UE para determinar cuáles
países están rezagados, se refiere al porcentaje que el PIB per cápita de cada
país representa del PIB per cápita de la UE. Si un país se encuentra en un
nivel inferior al 75% del PIB per cápita promedio de la UE, entonces es
elegible para recibir recursos de un conjunto de programas e instrumentos que
son parte de la política de cohesión europea. En 2020, 13 países miembros de la
UE registraban un PIB per cápita inferior al 75% del PIB per cápita promedio de
la UE. En el cuadro aparecen nueve de ellos, que ingresaron a la UE entre 2004
y 2007, y que recibieron inversiones anuales muy significativas entre 2010 y
2020, equivalentes a entre el 3.5% del PIB de Bulgaria y el 1.1% de Eslovenia,
cada año. Estas inversiones indujeron un crecimiento en el PIB de los países
apoyados del orden de un 6.6% (de Letonia, Estonia y República Checa) a un 1.7%
(de Eslovenia) cada año, dependiendo del efecto multiplicador que tuvieron
dichas inversiones en cada país[2].
Se aprecia que a mayor rezago corresponde un nivel de inversión mayor, como
proporción del PIB de cada país, lo cual es consistente con el propósito de
ayudar a cerrar la brecha que existe entre los países más rezagados y los de
mayor desarrollo relativo. Algunos casos de gran éxito han sido Lituania,
Estonia y Letonia.
Cuadro 1
|
Fondos Estructurales y de
Cohesión en la Unión Europea, 2010-2020 |
||||||
|
Países miembros de la Unión
Europea |
% del PIB per cápita promedio
de la Unión Europea |
Dif 2020-2010 en puntos
porcentuales |
Fondos estructurales y de
cohesión recibidos como % del PIB
(2010 a 2020) |
Incremento en el PIB inducido
por fondos estructurales y de cohesión recibidos (2010 a 2020) |
Multiplicador de la inversión |
|
|
2010 |
2020 |
|||||
|
Bulgaria |
21.5% |
26.0% |
4% |
35.34% |
44.03% |
1.25 |
|
Rumania |
26.1% |
34.9% |
9% |
nd |
nd |
|
|
Croacia |
39.9% |
41.0% |
1% |
nd |
nd |
|
|
Hungría |
38.7% |
46.2% |
8% |
24.17% |
42.10% |
1.74 |
|
Polonia |
37.2% |
47.1% |
10% |
25.21% |
44.64% |
1.77 |
|
Letonia (Latvia) |
37.3% |
50.0% |
13% |
28.46% |
66.37% |
2.33 |
|
Lituania |
38.0% |
55.0% |
17% |
23.14% |
65.14% |
2.82 |
|
República Eslovaca |
49.5% |
55.7% |
6% |
22.11% |
46.29% |
2.09 |
|
Grecia |
73.9% |
56.3% |
-18% |
nd |
nd |
|
|
República Checa |
56.6% |
61.2% |
5% |
19.45% |
65.89% |
3.39 |
|
Estonia |
50.0% |
63.7% |
14% |
21.27% |
66.12% |
3.11 |
|
Portugal |
67.4% |
64.2% |
-3% |
nd |
nd |
|
|
Eslovenia |
70.6% |
73.9% |
3% |
11.36% |
17.19% |
1.51 |
|
FUENTES: Elaboración propia con base en datos de
Indicadores del Desarrollo Mundial, Banco Mundial, octubre 2021, y Analysis
of the Impact of Cohesion Policy, John Bradley, et al, 2007. |
||||||
Forman parte de la política de
cohesión diversas herramientas e instrumentos que se han desarrollado en los
últimos 30 años para atender los énfasis de cada etapa histórica de la UE, y
que fueron pioneros en su momento: los fondos estructurales, las estrategias de
especialización inteligente, los programas de desarrollo local conducidos por
la comunidad, las inversiones territoriales integradas, y el fondo para la
transición justa. Pero es en la combinación ordenada y coherente de ellos donde
radica la mayor eficacia de la política de cohesión.
El financiamiento de la política de
cohesión se hace con el presupuesto propio de la UE, que a su vez se integra
por varias fuentes: aportaciones de los países miembros en función de su PIB,
impuesto ad valorem a las importaciones provenientes de fuera de la UE,
proporción del IVA recaudado por los países miembros, el impuesto de ajuste en
frontera por las emisiones de carbono de los productos importados, y algunos
otros ingresos menores (como multas por infracciones a las normas de la UE). En
conjunto, el presupuesto de la UE representa del orden de un 1% del PIB sumado
de los países miembros. Alrededor del 30% se destina a la política de cohesión.
Las numerosas lecciones aprendidas
por la UE en los más de 30 años de aplicar programas e instrumentos dentro de
su política de cohesión son de enorme valía para los países que en otras
latitudes se propongan hacer algo semejante. Entre ellas, cabe mencionar las
siguientes:
· No hay soluciones “uni-talla” (one-size-fits-all),
sino que cada ámbito territorial tiene sus particularidades, y el planteamiento
de desarrollo debe basarse en ellas, con intervención directa de las partes
interesadas (stakeholders), y una visión holística y de futuro.
· La certeza de que se dispondrá de
fondos para impulsar estrategias de desarrollo multisectoriales y multianuales,
permite planear a largo plazo y promover la concurrencia coordinada de
inversiones adicionales públicas y privadas.
· Los conceptos de inversión se han
concentrado en infraestructura, desarrollo institucional, desarrollo de
capacidades e innovación, y de forma creciente, en proyectos productivos
específicos, que aprovechan los activos y fortalezas locales.
· Los sujetos de apoyo son actores
públicos y privados que presentan proyectos que cumplen con criterios de
elegibilidad y son elaborados y evaluados conforme a reglas de operación
explícitas[3].
En su ejecución, los proyectos deben observar “condicionalidades” que buscan
asegurar el logro de los objetivos planteados, entre otras, aceptar un
monitoreo sistemático.
· La gobernanza que funciona para
instrumentar la política de cohesión es multinivel (UE, país, región), donde
cada instancia tiene un papel definido, con procesos transparentes de toma de
decisiones y rendición de cuentas, en los que participan actores privados y de
la sociedad civil.
· El enfoque territorial es propicio
para la integración de programas e instrumentos diversos a fin de alcanzar
objetivos compartidos, evitando que las visiones sectoriales dispersas generen
acciones desconectadas poco efectivas, e incluso contradictorias.
· El ámbito territorial de intervención
se refiere a la región rezagada y al ecosistema territorial en que está inserta,
así como al ecosistema que debe desarrollarse para asegurar la vinculación con
redes de conocimiento e innovación, y con cadenas globales de valor (CGV).
· La instrumentación de varios
proyectos simultáneos sobre un territorio se facilita con la elaboración
inicial de un marco estratégico y con el establecimiento de agencias locales
que actúen como gestores y catalizadores del proceso.
Una política de cohesión semejante a
la de la UE podría diseñarse y aplicarse en el caso de México como una palanca
robusta para potenciar el crecimiento económico con motores internos e impulsar
un desarrollo regional más equilibrado a lo largo y ancho del país, con énfasis
en las zonas más rezagadas.
El momento es propicio. En unos meses
iniciará un nuevo gobierno federal y se encontrará con que desaparecieron
prácticamente todos los programas públicos de apoyo a las actividades
productivas que existían hace seis años. Y se abre, por tanto, la oportunidad
de rediseñar la estrategia de apoyo al crecimiento económico sobre nuevas
bases. No se trata, desde luego, simplemente de restaurar los programas que
existían antes, que tenían sus propios defectos.
Antes del gobierno federal actual,
proliferaban programas sectoriales con objetivos parciales y limitados, que
tenían fondos reducidos e inciertos en cuanto a su permanencia, con reglas
distintas, a cargo de diversas dependencias y entidades públicas, de dudosa
eficacia y con una operación muchas veces clientelar, no exenta de corrupción.
Así, por ejemplo, antes había apoyos
selectivos al campo que subsidiaban parcialmente la compra de un tractor, pero
no era posible integrar un paquete de apoyos que permitieran desarrollar
unidades de riego del orden de 100 hectáreas, que incluyera el pozo, la
infraestructura de riego presurizado, la infraestructura de almacenamiento, la
asistencia técnica para la organización de productores y la introducción de un
segundo cultivo anual (maíz y sorgo). No había manera de combinar programas
distintos con reglas diferentes. Si se trataba de capitalizar una empresa
rural, no había modo de combinar recursos de FONAES, que coordinaba la
Secretaría de Economía, con fondos de FOCIR, a cargo de la Secretaría de
Hacienda. O, en el caso del sector pesquero, había apoyo para subsidiar
parcialmente la compra de un motor fuera de borda, pero no para proyectos de
maricultura/acuacultura de cierta escala que generaran una opción a los
pescadores ribereños y redujeran la sobreexplotación en la captura. O, en el
caso de ejidos y comunidades forestales con superficies de 50 mil hectáreas o
más (como hay muchos en el Sur y Sureste del país), que no podían hacer una
planeación adecuada del aprovechamiento del bosque porque CONAFOR sólo apoyaba
estudios dasonómicos de un máximo de 5 mil hectáreas por año, y como sólo se
autorizaba cortar en las superficies con estudio, que no generaban suficiente
ingreso para el ejido, esta limitación se tradujo en la práctica en la tala
ilegal del resto de la superficie.
Los fondos disponibles eran “curitas”
que daban apoyos pequeños atomizados, pero no estaban diseñados para inducir
cambios cualitativos más amplios.
La oportunidad hoy es optar por un
mecanismo que cuente con recursos anuales suficientes y ciertos para apoyar
proyectos productivos públicos, privados y sociales, con un enfoque regional
integral de largo plazo, en el que tenga un papel central la comunidad local,
sus activos y fortalezas, y se orienten a generar condiciones para un
desarrollo sustentable y sostenido de los territorios intervenidos.
A fin de darle la fortaleza
necesaria, el “Fondo Mexicano de Cohesión” (FMC) tendría como fundamento una
ley propia de creación, para asegurar sus fuentes de financiamiento interno y
estar abierto a recibir recursos concesionales del exterior (por ejemplo, para
proyectos “verdes”); para formalizar su estructura administrativa, y establecer
con toda claridad su objetivo de impulsar el desarrollo sustentable y
sostenible en las diferentes regiones del país, con énfasis en las más
rezagadas.
Es imprescindible que los recursos
que capte el FMC sean nuevos y no dependan de decisiones administrativas de
múltiples dependencias y entidades. También es necesario que los recursos
anuales, sus recuperaciones, y los recursos del exterior que pudieran obtenerse
formen parte de un patrimonio creciente del FMC y que no se tengan que regresar
a la SHCP si no se gastan en su totalidad en cada ejercicio anual. Para ello,
la figura del fideicomiso es idónea, y podría establecerse en la banca de
desarrollo.
Una primera revisión de las fuentes
potenciales de recursos para el FMC llevó a la identificación de tres
instrumentos de corto plazo y uno de mediano plazo, que podrían generar una
bolsa anual del orden de 1% del PIB nacional (véase el Cuadro 2).[4]
La estimación se hizo al inicio de 2022, con datos de 2019 y 2020. Entonces, un
punto porcentual del PIB nacional equivalía a poco más de 200 mil millones de
pesos.
Cuadro 2
|
Fuentes potenciales de
financiamiento para el Fondo Mexicano de Cohesión |
||||
|
Origen |
Aplicación |
Alcance |
Observaciones |
Plazo |
|
Impuesto ad valorem a todas
las importaciones de bienes |
1% |
Generaría del orden de 90 mil
millones de pesos (con base en valor de importaciones 2019) |
El artículo 131 Constitucional
faculta a la Federación para gravar las importaciones del país. Podría
requerir negociación por T-MEC y otros tratados internacionales. |
Corto plazo |
|
Impuesto al carbono |
Un peso por litro de gasolinas
y diesel consumido por el autotransporte nacional |
Generaría del orden de 59 mil
millones de pesos (con base en consumo de 2019), lo cual equivale a 21
USD/Ton de CO2 equivalente |
De fácil aplicación
administrativa. No incluye turbosina. Impuestos semejantes se discuten en el
Congreso de EU. Propuestas van de 20 a 300 USD/Ton de CO2 a lo largo de los
próximos 30 años. |
Corto plazo |
|
Impuesto al valor agregado |
Un punto porcentual adicional
al impuesto federal actual (no incluye lo que no se grava hoy) |
Generaría del orden de 58 mil
millones de pesos (con base en la recaudación por este concepto de 2019) |
De fácil aplicación
administrativa. |
Corto plazo |
|
Impuesto a la riqueza |
Varias opciones de tasas (1% a
3.5%) por rangos de valor del patrimonio, con un monto mínimo exento (entre
20 y 200 millones de pesos) |
Según diversas estimaciones,
podría recaudar hasta el equivalente al 1% anual del PIB: 233 mil millones de
pesos de 2020 |
No es de corto plazo. Requiere
la modernización de los catastros. Se puede iniciar de manera escalonada,
empezando por los "super-ricos". |
Mediano plazo |
|
FUENTES: Información oficial de SHCP, SENER,
Instituto Nacional de Ecología, INEGI, OXFAM, Millionaires for Humanity, Red
Latinoamericana por Justicia Económica y Social. |
||||
El monto anual del FMC tendría una
primera “predistribución”, asignando montos a cada entidad federativa en
función de su nivel de rezago frente al promedio nacional, siguiendo la pauta
del criterio de la UE: el porcentaje del PIB estatal per cápita en relación con
el PIB nacional per cápita. Podría también incorporarse un segundo criterio, a
fin de dar un mayor peso específico al nivel de industrialización de cada
entidad federativa: el porcentaje del PIB manufacturero estatal per cápita en
el PIB manufacturero nacional per cápita. Los Cuadros 3 y 4 siguientes ilustran
cuál era la situación en 2020.[5]
Cuadro 3
|
Entidades
Federativas, sin minería petrolera |
2010 |
2020 |
Dif
2020-2010 en puntos porcentuales |
|
% del PIB
per cápita promedio nacional |
|||
|
Chiapas |
44% |
36% |
-9% |
|
Oaxaca |
50% |
47% |
-4% |
|
Guerrero |
53% |
50% |
-3% |
|
Tlaxcala |
64% |
55% |
-9% |
|
Hidalgo |
65% |
64% |
-1% |
|
Puebla |
68% |
65% |
-3% |
|
Michoacán de Ocampo |
64% |
67% |
4% |
|
Nayarit |
76% |
70% |
-6% |
|
México |
68% |
71% |
3% |
|
Veracruz de Ignacio de la
Llave |
74% |
71% |
-3% |
|
Zacatecas |
82% |
73% |
-9% |
|
Morelos |
83% |
73% |
-9% |
|
Tabasco |
88% |
78% |
-10% |
|
Durango |
87% |
84% |
-3% |
|
Yucatán |
84% |
85% |
0% |
|
Campeche |
136% |
85% |
-51% |
|
Guanajuato |
79% |
86% |
6% |
|
Quintana Roo |
124% |
96% |
-28% |
|
San Luis Potosí |
88% |
97% |
10% |
|
Sinaloa |
95% |
99% |
4% |
|
Estados Unidos Mexicanos |
100% |
100% |
0% |
|
Tamaulipas |
111% |
106% |
-5% |
|
Jalisco |
106% |
109% |
3% |
|
Colima |
106% |
112% |
6% |
|
Aguascalientes |
108% |
116% |
8% |
|
Chihuahua |
103% |
116% |
13% |
|
Baja California |
114% |
119% |
5% |
|
Baja California Sur |
146% |
123% |
-23% |
|
Querétaro |
132% |
125% |
-7% |
|
Coahuila de Zaragoza |
149% |
137% |
-12% |
|
Sonora |
136% |
151% |
14% |
|
Nuevo León |
184% |
175% |
-9% |
|
Ciudad de México |
233% |
250% |
17% |
Cuadro 4
|
Entidades
Federativas |
2010 |
2020 |
Dif
2020-2010 en puntos porcentuales |
|
% del PIB
manufacturero per cápita promedio nacional |
|||
|
Guerrero |
7% |
8% |
1% |
|
Quintana
Roo |
15% |
12% |
-4% |
|
Campeche |
12% |
13% |
0% |
|
Baja
California Sur |
13% |
13% |
0% |
|
Chiapas |
17% |
16% |
-1% |
|
Nayarit |
22% |
23% |
1% |
|
Oaxaca |
25% |
26% |
1% |
|
Colima |
24% |
26% |
2% |
|
Michoacán
de Ocampo |
33% |
40% |
6% |
|
Zacatecas |
48% |
48% |
1% |
|
Sinaloa |
45% |
51% |
6% |
|
Veracruz
de Ignacio de la Llave |
63% |
65% |
3% |
|
Morelos |
71% |
67% |
-4% |
|
Hidalgo |
80% |
69% |
-11% |
|
México |
73% |
72% |
-1% |
|
Yucatán |
72% |
73% |
1% |
|
Ciudad de México |
71% |
75.3% |
4% |
|
Tlaxcala |
79% |
77% |
-2% |
|
Tabasco |
63% |
78% |
15% |
|
Durango |
77% |
79% |
2% |
|
Puebla |
98% |
90% |
-8% |
|
Estados
Unidos Mexicanos |
100% |
100% |
0% |
|
Guanajuato |
123% |
128% |
5% |
|
Jalisco |
137% |
134% |
-2% |
|
Tamaulipas |
133% |
143% |
10% |
|
San Luis Potosí |
157% |
164% |
7% |
|
Baja California |
178% |
181% |
3% |
|
Chihuahua |
170% |
182% |
12% |
|
Sonora |
186% |
189% |
2% |
|
Aguascalientes |
213% |
191% |
-22% |
|
Querétaro |
240% |
201% |
-39% |
|
Nuevo León |
269% |
240% |
-28% |
|
Coahuila de Zaragoza |
326% |
301% |
-26% |
|
FUENTE: Elaboración propia con base en información de Cuentas
Nacionales, INEGI. |
|||
Sin duda, la pandemia ha tenido un
efecto en el PIB del país y de las entidades federativas. La drástica caída del
turismo, por ejemplo, significó una fuerte reducción del PIB per cápita en
Quintana Roo. Los estados más integrados al mercado norteamericano también
registraron disminuciones importantes en su PIB per cápita por la reducción en
la demanda proveniente de Estados Unidos. Pero, en general, la posición de cada
entidad federativa frente al promedio nacional es probablemente representativa
de la situación actual.
La primera “predistribución”
asignaría recursos del FMC de manera que las entidades federativas más
rezagadas (de menor PIB per cápita y PIB manufacturero per cápita con respecto
al promedio nacional) recibieran una mayor proporción en función de sus PIBs
estatales. Así, por ejemplo, Guerrero, Oaxaca y Chiapas podrían estar
recibiendo recursos anuales equivalentes al 5% de sus respectivos PIBs, y el
estado de México sólo el 1%, y los montos absolutos podrían ser similares. Lo
importante de este primer ejercicio es que reconoce la necesidad de ayudar más
a quien más lo necesita y fija los montos sobre los cuales cada entidad
federativa puede planear a largo plazo.
Una segunda distribución correspondería
a la negociación entre los tres órdenes de gobierno acerca de los territorios y
proyectos específicos que se habrían de apoyar con los montos que correspondieran
a cada entidad federativa, siguiendo los lineamientos que se establezcan en el
FMC, y la visión de desarrollo integral a largo plazo que habrá de construirse
en la próxima administración federal[6].
En este proceso se tomarían en cuenta las propuestas de las propias comunidades
y actores locales. Seguramente, no todos los recursos podrán asignarse desde el
inicio a proyectos concretos, por lo que se podrían definir programas
específicos que reciban solicitudes sobre una base concursal transparente, a
fin de que se puedan apoyar los mejores proyectos, fomentando la participación
local organizada.
Las asignaciones de recursos podrán
ser multianuales, ya que cada entidad federativa recibiría en los años
siguientes, montos similares a los del primer año. La distribución entre
entidades federativas se iría modificando gradualmente conforme variara su
posición relativa frente al promedio nacional.
Algunos ejemplos de rubros susceptibles
de apoyo serían los siguientes:
· Clusters industriales de pequeñas y
medianas empresas con esquemas de gobernanza de cuádruple hélice (empresas,
academia, gobierno y sociedad civil) y programas de inserción en cadenas
globales de valor (CGV)
· Zonas promotoras de la relocalización
de empresas (nearshoring), con infraestructura suficiente de energía
limpia y de agua, con parques industriales, zona urbana con servicios de
calidad para los trabajadores, programa de desarrollo de capacidades y capacitación
para el trabajo, conectividad física y digital, así como programas para
desarrollar encadenamientos productivos locales, que vinculen a las grandes
empresas nacionales y extranjeras con empresas medianas y pequeñas proveedoras
· Clusters de emprendedurismo, con
desarrollo institucional de incubadoras y aceleradoras de empresas, vinculadas
a universidades y fuentes de financiamiento complementarias adecuadas
(inversionistas ángeles y de capital de riesgo, banca de desarrollo)
· Diversificación económica en
comunidades indígenas, áreas naturales protegidas, y grandes ejidos y
comunidades forestales, a fin de que sus pobladores puedan aprovechar y agregar
valor a sus activos culturales y naturales en su beneficio de manera sustentable
· Desarrollo de proyectos de
maricultura/acuacultura de escala en comunidades de pescadores ribereños,
incluyendo su eslabonamiento comercial y cadena de frío
· Apoyo a esquemas de asociación entre
empresas agroindustriales y productores primarios, para aumentar y mejorar la
producción y generar mayor valor agregado para ambas partes; fortalecer
organizaciones de productores primarios para que comercialicen mejor y agreguen
valor a sus productos
· Reconversión de sitios en que la o
las industrias ancla se vuelven obsoletas o se cierran (como el caso del cierre
de la refinería de Cadereyta o la caída en la actividad petrolera costa afuera
con base en Cd. del Carmen, Campeche)
· Impulso a Hubs de producción
de energía renovable (eólica y solar) y de producción de hidrógeno verde para
usos múltiples (mezcla con gas natural para abastecer plantas de energía
eléctrica, sustitución del hidrógeno gris que se consume en las refinerías y
otras industrias químicas, producción de combustibles limpios -metanol,
amoniaco-, entre otros), vinculados a regiones litorales para asegurar acceso
al agua y salida a la exportación por vía marítima.
Habría que empezar a trabajar en los
aspectos técnicos, legales y operativos de mayor detalle, a fin de que la
presentación y aprobación del FMC ocurriera este mismo año, y pudiera empezar a
funcionar en 2025.
[1] Véase Forging a sustainable
future together: cohesion for a competitive and inclusive Europe; Report of the
high-level group on the future of cohesion policy. Comisión Europea,
febrero 2024.
[2] El
efecto multiplicador varía en función de las condiciones previas del lugar en
que se reciben las inversiones, así como según los conceptos en que se
invierte, y la pertinencia de la estrategia de desarrollo adoptada.
[3] Si
bien los proyectos de mayor tamaño no entran en un proceso concursal, porque
son inicialmente seleccionados por cada país, sí pueden ser rechazados cuando
no cumplen con los criterios de elegibilidad.
[4]
Véase “Propuesta para reducir la desigualdad territorial en México”, enero
2022. https://reflexion-oar.blogspot.com/2022/01/propuesta-para-reducir-la-desigualdad.html.
[5]
Cabe mencionar que la estimación se hizo excluyendo en todos los casos el rubro
de minería petrolera, ya que su inclusión distorsionaba de manera importante
los números de los estados de Campeche y Tabasco.
[6] Construir una visión sobre el desarrollo integral (económico, social, ambiental, territorial) del país, que sea compartida por los actores gubernamentales de los tres órdenes (federal, estatal, municipal), por las empresas privadas y sociales, y por la sociedad civil, sigue siendo una asignatura pendiente. Su elaboración es ineludible para dar dirección a las acciones de la sociedad en su conjunto, para dar un orden de prioridad a las inversiones públicas y privadas, generar el marco estratégico de los programas territoriales y sectoriales de mayor detalle.
