Más y
mejor inversión, pública y privada, es condición necesaria para crecer y
distribuir. ¿Cómo lograr que se incremente sustancialmente con respecto a los
niveles actuales, y que se destine a proyectos verdaderamente necesarios?
Este
año, el tamaño de la economía se reducirá previsiblemente en un 10%, y se
espera -conforme a las estimaciones oficiales- que el país crezca poco más de
4% en 2021, y poco más de 2% en cada uno de los años que restan del sexenio.
Claramente, esta perspectiva es insuficiente y debemos buscar formas de
mejorarla.
Los
requisitos tradicionales para que la inversión privada, nacional y extranjera,
fluya de manera incrementada, son ampliamente conocidos:
· generar
confianza (reglas claras, seguridad, estabilidad política, ambiente amigable);
· dar
facilidades (infraestructura de cabeza, servicios públicos de calidad,
información pertinente, trámites ágiles, acompañamiento);
· dar
incentivos (reducción de impuestos, capacitación de personal, inversión pública
complementaria, participación en proyectos públicos con certidumbre y que sean
rentables, créditos de menor costo y mayor plazo).
Además,
ahora es necesario que la inversión privada cumpla también con criterios de
responsabilidad corporativa, social y ambiental.
Por el
lado de la inversión pública, el problema más visible ha sido su drástica
reducción como proporción del producto interno bruto (PIB), debido al bajo
nivel de ingresos públicos y a la política expresa de mantener el déficit
público al menor nivel posible. Las medidas tradicionales para incrementar la
inversión pública son también ampliamente conocidas: elevar impuestos, aumentar
la deuda, reducir gasto corriente.[1]
Pero
aun suponiendo que estos requisitos y medidas se generan a corto plazo, y
aumenta de manera sustancial el flujo de inversión pública y privada (para
llegar a corto plazo al 25% del PIB), el problema de la calidad no se resuelve
automáticamente. El hecho es que México tiene hoy un proceso no sistemático,
incompleto, atomizado e inconexo, cortoplacista y altamente discrecional para
definir, formular, evaluar y ejecutar los proyectos y programas de inversión
que requiere.[2]
No
siempre fue así. Clemente Ruiz Durán nos recuerda[3] que en la época “pre-neoliberal”
(el término es mío), en la década de los setentas del siglo pasado, el gobierno
federal contaba con un área (la Dirección de Inversiones Públicas), dentro de
la Secretaría de la Presidencia, especializada en identificar, evaluar,
ordenar, dar congruencia y proponer los proyectos de inversión pública que
requería el país; desde carreteras y hospitales, hasta plantas de energía
eléctrica y escuelas, o presas, proyectos de irrigación y producción agrícola.
La propia Secretaría de la Presidencia fue la oficina de planeación y
presupuestación del gobierno federal de 1958 a 1976,[4] cuando desaparece para dar
paso a la Secretaría de Programación y Presupuesto (SPP) que estuvo vigente
hasta 1992, cuando se elimina y asigna a la Secretaría de Hacienda algunas de
sus funciones (minimizadas).
El
impulso que se dio en el sexenio del presidente López Portillo (1976-1982) a la
planeación y su vinculación con la identificación, formulación y ejecución de
proyectos estratégicos de inversión pública[5] fue muy importante. En esa
época se formuló el primer Plan Global de Desarrollo y programa de desarrollo
industrial de la época moderna. La labor que desarrolla Miguel de la Madrid al
frente de la SPP lo proyecta como candidato a la presidencia. En enero de1983,
recién iniciado el nuevo sexenio, se publica en el Diario Oficial de la
Federación la Ley de Planeación, vigente hasta la fecha, aunque con muchos
cambios en el camino. Un mes después, se eleva a rango constitucional la
rectoría del Estado sobre el desarrollo del país, y su obligación de organizar
un sistema nacional de planeación democrática.
La
crisis permanente que se vivió durante el sexenio de Miguel de la Madrid hizo
que la planeación fuera un mero ejercicio retórico. Y en ese estatus se ha mantenido
hasta la fecha. Se siguen elaborando planes de desarrollo sexenales y programas
sectoriales, regionales y especiales que derivan de ellos, que tienen una
vinculación endeble y casuística con los proyectos de inversión pública que se
ejecutan. Carecen además de un hilo conductor de largo plazo, como si el país
fuera otro cada seis años.[6]
Fue
hasta 2015 cuando se incorporó a la Ley de Planeación la obligación de formular
una política nacional de fomento económico con visión de largo plazo (a 20 años).
Y fue hasta febrero de 2018 cuando se modificó nuevamente la Ley de Planeación
para establecer la necesidad de fortalecer la participación de los gobiernos
estatales, de la sociedad y de los particulares en el proceso de planeación del
país; de lograr una mayor vinculación de la ley de ingresos y el presupuesto de
egresos con las prioridades de la planeación nacional; y de elaborar un
reglamento -en un plazo perentorio de seis meses- que precisara entre otras
cosas la organización, funcionamiento, finalidades, periodicidad y términos de
la participación y consulta para la planeación nacional del desarrollo. Todo ello
continúa siendo en la práctica una asignatura pendiente.
Es en
este contexto que una verdadera transformación del país requiere de medidas a
fondo y de innovación institucional, para que -aprovechando los cuadros
técnicos que hay en diversas dependencias y entidades del sector público, en la
academia y el sector privado[7]- se pueda integrar una
instancia nacional encargada de la planeación de largo plazo del desarrollo del
país, así como de la identificación, jerarquización, formulación, evaluación y
propuesta de los programas y proyectos de inversión pública, en congruencia
estrecha con las estrategias de desarrollo sectorial y regional definidas con
el concurso amplio de todos los actores interesados.[8]
Se
podría aprender de la experiencia de más de dos décadas de los institutos
municipales de planeación (IMPLANes), de sus consejos deliberativos ciudadanos,
de sus directivos trans-sexenales, del hecho de ser oficinas con la pericia
técnica que no son autoridades, pero sí referentes obligados para la toma de
decisiones. Más que una gran organización de jerarquía vertical, podría
conformarse como una estructura de red de organizaciones horizontales que
colaboran entre sí de acuerdo con la materia de trabajo.
Dentro
de este esquema organizativo se haría prospectiva a gran escala: del país
entero para identificar fortalezas y debilidades, amenazas y oportunidades; de regiones[9], sectores e industrias
específicas; de tecnologías, recursos y nuevos campos del conocimiento.[10] También se depurarían y
afinarían metodologías de planeación estratégica que ayudan a identificar y
jerarquizar proyectos de inversión específicos; como son, por ejemplo:
· La
metodología de ciudades emergentes y sostenibles (CES), desarrollada por el
BID, que podría ser materia de aplicación por parte de los IMPLANes en las
zonas metropolitanas, ciudades grandes y medias.- Tiene visión integral y de
largo plazo. Incluye tres dimensiones: sostenibilidad ambiental y cambio
climático (agua, aire, energía, residuos, vulnerabilidades), sostenibilidad
urbana (uso del suelo, movilidad, actividades económicas, salud, educación,
seguridad, desigualdad), y sostenibilidad fiscal y gobernabilidad (gestión
pública, participación ciudadana, gasto público y fuentes de financiamiento).
Con una metodología como ésta, se podrían jerarquizar los
programas de mejoramiento integral de organismos operadores de agua, incluyendo
los proyectos de manejo y disposición de aguas residuales; las obras viales en
función de una estrategia integral de movilidad y de crecimiento de las
ciudades; los sistemas integrales de manejo y disposición de residuos sólidos;
los requerimientos de energía con base en una estrategia de crecimiento
económico bajo en carbono. Todo ello, con la actualización paralela de la
información catastral y el impuesto predial, de manera que la autoridad
municipal pueda ser copatrocinador de los proyectos.
Proceso
metodológico de ciudades emergentes y sostenibles (BID)
FUENTE: https://goo.gl/zOBsHo.
· Las
estrategias de desarrollo territorial y desarrollo rural integral, que aplican
la FAO, el IICA y la Unión Europea.- Cabe mencionar, por ejemplo, la estrategia
de desarrollo de base local (place-based) que planteó el “Informe Barca”
en 2009 y que se ha convertido en el fundamento de la política regional de la
Unión Europea. Tiene visión de
largo plazo, está orientada a enfrentar la subutilización persistente del
potencial y a reducir la exclusión social en localidades/zonas/regiones
específicos a través de intervenciones externas y gobernanza multinivel. Dicha estrategia promueve el suministro de
paquetes de bienes y servicios integrados y a la medida de los contextos, y
detona cambios institucionales. Las intervenciones públicas descansan sobre el
conocimiento local, son verificables y están sometidas a escrutinio público.[11]
Con base en programas de desarrollo territorial
sería posible impulsar el crecimiento económico de abajo hacia arriba, con las
comunidades y los actores locales, enfocando encadenamientos productivos y no
proyectos aislados, con una visión integral y no sectorizada[12]. El apoyo financiero
podría darse a través de fondos estatales o regionales creados ex profeso, para
otorgar créditos de bajo costo, garantías, participación temporal en el capital
de empresas, asistencia técnica, entre otros esquemas flexibles y ajustados a
las necesidades de los proyectos.[13]
· Los
programas de gran visión por cuenca hidrológico-administrativa, desarrollados
por CONAGUA y el IMTA.- Se plantearon inicialmente para hacer ejercicios
prospectivos a 20 años, considerando todos los usos del agua, incluyendo el
ambiental, con el objetivo de gestionar la oferta y la demanda previstas,
manteniendo la sustentabilidad en volumen y calidad de acuíferos y aguas
superficiales. Se delimitaron 13 regiones hidrológico-administrativas en el
país.[14]
· Planeación
y gestión de la construcción y mantenimiento de redes de caminos rurales y
alimentadores, por zonas rurales aisladas; y la planeación y gestión de enlaces
carreteros interurbanos por mesoregión, alternativos a los ejes troncales
(ambas metodologías diseñadas por FIDESUR).- Una propuesta metodológica se
refiere a la identificación y jerarquización de la construcción, ampliación y
conservación de carreteras, fuera de los ejes troncales, con base en su impacto
sobre el ordenamiento territorial, la conectividad entre ciudades medias y
pequeñas, y la integración urbano-rural. La segunda metodología consiste en la
jerarquización y optimización de la construcción, mejora y conservación de
caminos rurales y alimentadores en función de redes dentro de zonas rurales
aisladas, con participación de las comunidades.
FUENTE: http://www.sursureste.org.mx/es.
· Estrategias
para el desarrollo de clústeres industriales y de innovación.- Hay múltiples
experiencias sobre las cuales aprender y mejorar (organizaciones mexicanas en torno
a clústeres en diversas ramas/industrias como automotriz-autopartes,
aeroespacial, dispositivos médicos, cuero-calzado, forestal-mueblero,
electrónico, software y tecnologías de la información, plásticos,
moldes-troqueles-herramentales, etc; en la Unión Europea, ONUDI, y OECD).[15]
· Los
programas maestros de desarrollo portuario que por ley todo puerto debe
elaborar cada cinco años.- Son el instrumento rector para la gestión de los
puertos comerciales del país que se han constituido como Administraciones
Portuarias Integrales (APIs). Su horizonte de planeación es a 20 años, pero se
actualizan cada 5. Deberían complementarse con la planeación de los modos de
transporte terrestre, a fin de ampliar el enfoque a corredores intermodales, y
prever el ordenamiento territorial correspondiente.
Debe
reconocerse que dentro del proceso que se sigue en el gobierno federal para
determinar los proyectos de inversión pública hay un componente que se denomina
“Mecanismo de Planeación”, previsto en la Ley de Presupuesto y Responsabilidad
Hacendaria (artículo 34, fracción I), que constituye un marco estratégico que
cada dependencia y entidad pública debe elaborar para dar contexto y explicar
por qué son necesarios los proyectos que desea realizar, con un horizonte de
planeación de tres años. Como es evidente, este ejercicio se ha vuelto un
trámite más que el promotor del proyecto tiene que llenar para lograr que su
iniciativa sea aprobada y reciba recursos presupuestarios.
Otra
vertiente de trabajo del esquema institucional que se defina, sería la
formación y actualización periódica de una cartera amplia de proyectos de
inversión, con diferentes niveles de profundidad; no como un catálogo
misceláneo e inconexo de iniciativas, sino como un árbol de oportunidades
interconectadas y jerarquizadas que permita establecer prioridades e informar a
los tomadores de decisiones. El proceso para integrar y evaluar gradualmente
las ideas e iniciativas estaría homologado, de manera que pudieran compararse
proyectos entre sí. Los proyectos de cierto tamaño hacia arriba (por ejemplo de
más de mil millones de pesos) tendrían que ser objeto de deliberación pública
entre los actores interesados, con base en información objetiva, suficiente y
oportuna que se difundiría de manera amplia[16].
En los
últimos años, prácticamente todas las organizaciones internacionales con
interés en promover el desarrollo, han abordado el tema de la mejora en los
procesos institucionales para definir los proyectos de inversión pública. Esto
es así porque se estima que más del 30% de los recursos gastados en crear y
mantener infraestructura pública se pierden debido a ineficiencias. Algunas de
estas organizaciones son:
·
El
Fondo Monetario Internacional (FMI), con su publicación reciente (2020) “Well
Spent: How Strong Infrastructure Governance can end Waste in Public Investment”.[17]
· La
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), y su
publicación “Getting Infrastructure Right: The Ten Key Governance Challenges
and Policy Options”; 2016.[18]
·
El Banco
Mundial (BM), y su publicación “Prioritizing Infrastructure Investment: A
Framework for Government Decision Making”; 2016.[19]
·
El
Banco Interamericano de Desarrollo (BID), con su publicación “Pre-Investment
in Infrastructure in Latin America and the Caribbean: Case Studies from Chile,
Mexico, Peru and Uruguay”; 2015.[20]
Algunos
países han realizado arreglos institucionales que se consideran ejemplo de
buenas prácticas a nivel internacional, como Corea del Sur, Australia y Reino
Unido.
En
2008, Australia constituyó por ley la entidad pública Infrastructure
Australia, como “un cuerpo estatutario independiente con la misión de
promover y jerarquizar la infraestructura significativa para el país”[21] Esta entidad proporciona
asesoría e investigación independientes a todos los niveles de gobierno, así
como a inversionistas y dueños de la infraestructura sobre los proyectos y
medidas que el país necesita para dar sustento al crecimiento económico y la
calidad de vida. Para ello, cuenta con un cuerpo técnico y un consejo autónomo
que nombra al director general, y que tiene la responsabilidad de hacer una
auditoría estratégica de la infraestructura del país cada 5 años para integrar
y mantener actualizados planes de infraestructura a 15 años que especifican las
prioridades de cada sector. Infrastructure Australia trabaja con los
distintos niveles de gobierno y con otras organizaciones en la identificación
de las necesidades de inversión, utilizando un proceso gradual de análisis que
convierte iniciativas en proyectos y les asigna un nivel de prioridad. Los
sectores analizados son:
· Transporte
· Energía
· Agua
· Telecomunicaciones
· Infraestructura
social: salud y educación; espacios verdes, azules y recreación; arte y
cultura; vivienda social; servicios de justicia y emergencia.
En
términos generales, las etapas del proceso técnico incluyen lo siguiente:
|
ETAPA 1 |
ETAPA 2 |
ETAPA 3 |
ETAPA 4 |
ETAPA 5 |
|
Identificación
y jerarquización del problema |
Identificación
de iniciativas y desarrollo de opciones |
Desarrollo
de casos de negocios |
Evaluación
de casos de negocios |
Revisión
ex post |
|
PRODUCTOS
DE CADA ETAPA |
||||
|
Problemas
y oportunidades de significación nacional (basados en evidencias) |
Desarrollo
y evaluación de opciones |
Desarrollo
detallado del caso de negocios a cargo del proponente, y evaluación para
determinar la solución preferida y su ejecución |
Evaluación
del caso de negocios del proyecto por parte de Infrastructure Australia |
Lecciones
aprendidas del proceso de desarrollo y ejecución del proyecto |
|
INTERVENCIÓN
INSTITUCIONAL POR ETAPA |
||||
|
Evaluar
el problema o la oportunidad |
Evaluar
la propuesta inicial |
Informe
sobre el desarrollo del caso de negocios |
Evaluación
del caso de negocios |
Revisión
conjunta entre Infrastructure Australia y el proponente |
|
RESULTADOS
DE CADA ETAPA |
||||
|
Identificación
del problema o la oportunidad (NIVEL
INICIATIVA) |
Identificación
de las opciones posibles, lista corta
(NIVEL INICIATIVA) |
Desarrollo
del caso de negocios (NIVEL INICIATIVA) |
Proyecto
integrado (NIVEL PROYECTO) |
|
|
FUENTE: Infrastructure Australia |
||||
En
este caso, se muestra cómo los procesos técnicos dan soporte a los procesos
políticos. Los proyectos y programas de inversión pública no son resultado de
un proceso meramente tecnocrático, pero tampoco están sujetos a veleidades y
caprichos políticos sin fundamento.
Los
proyectos de inversión pública que son insignia de la actual administración
federal muestran la urgente necesidad de transformar la manera en que se identifican
y jerarquizan los proyectos, en que se analizan sus impactos (económicos,
sociales, ambientales), se evalúan y acuerdan socialmente, en que se
seleccionan y estructuran para su ejecución, en que se monitorean y revisan ex
post para medir sus resultados.
Contar
con instituciones, procesos y metodologías como los que se han mencionado,
evitaría o reduciría al mínimo los errores que ahora mismo estamos cometiendo
con varios de los proyectos emblemáticos de la actual administración federal.
Éstos surgieron del “Proyecto de Nación” que elaboró durante su campaña el
candidato López Obrador. Dicho documento no constituía una estrategia integral
de desarrollo nacional, ni tenía una visión de largo plazo; sino que era una
colección de ideas de proyectos con poco contexto y una justificación muy
básica. A esas alturas del partido, no se requería más. Pero ya como
presidente, López Obrador sí tenía la obligación de incorporar y validar esas
ideas de proyectos dentro de estrategias de desarrollo más amplias y bien
pensadas, a fin de que se enriquecieran, se modificaran o bien se desecharan,
dentro de un equilibrio sinérgico entre la política y la técnica. No fue así;
bastó con el anuncio presidencial para darles validez y legitimidad. Fue una
decisión discrecional que luego trató de sustentarse ex post lo mejor posible
con los estudios de rigor, frente al hecho consumado. En todos los casos se ha
establecido el requisito de que los proyectos deben concluirse dentro del
periodo sexenal (criterio político), por lo cual se ha actuado con gran
precipitación[22],
y se está incurriendo en el riesgo de cometer errores graves. A continuación,
se comentan algunos de estos proyectos a manera de ejemplo.
1. Refinería
de Dos Bocas.- La motivación real del proyecto a mi entender,
que estuvo implícita pero nunca se discutió ni valoró[23] abiertamente, fue
“resarcir al estado de Tabasco por los daños causados por 40 años de
explotación petrolera”. El objetivo declarado fue alcanzar la autosuficiencia
en la producción de combustibles. Pero tampoco se analizaron las posibles
alternativas para lograrlo. Si se hubiera cubierto cabalmente esta etapa, se
habría concluido muy probablemente que la mejor alternativa consistía en
rehabilitar las refinerías existentes, de modo que alcanzaran su mayor nivel de
capacidad ocupada que fuera técnicamente posible, y que reconfiguraran sus
procesos a fin de minimizar la producción de combustóleo y maximizar la
producción de destilados (gasolinas, diesel, turbosina) con el nivel más alto
de calidad desde el punto de vista ambiental[24].
Incluso, si dentro de un análisis prospectivo
de largo plazo del sector energético nacional se hubiera identificado la
necesidad de ampliar la capacidad de producción del sistema de refinación, muy
probablemente la mejor decisión hubiera sido hacerlo dentro de algunas de las
refinerías ya existentes, en particular, las de Minatitlán y Salina Cruz, ya
que ahí se podrían generar encadenamientos productivos más eficientes hacia la
industria petroquímica (con presencia importante en esta región), y desde ahí
se podría atender mejor la distribución de combustibles hacia el mercado
regional del litoral del Pacífico mexicano, por vía marítima, desde Rosarito
hasta Puerto Chiapas.[25] También es probable que
se hubiera identificado la necesidad de relocalizar la refinería de Cadereyta
al puerto de Altamira en un plazo perentorio (tarde o temprano la calidad del
aire de la zona metropolitana de Monterrey lo va a demandar).
Es deseable que, ahora que se va a realizar una
evaluación de riesgos del proyecto, no se vaya a olvidar que la refinería de
Dos Bocas, para funcionar, requiere también de una terminal marítima en el
puerto -que se debe empezar a construir desde ahora-, por la cual se puedan
embarcar los combustibles al puerto de Progreso, para el consumo de la
Península de Yucatán, que será su mercado principal. Por otro lado, y dado que
el tamaño de la producción que tendrá la refinería de Dos Bocas excede con
mucho el consumo de su mercado regional, será necesario construir poliductos
que permitan llevar los productos excedentes a otros mercados regionales
deficitarios, como el antes mencionado del litoral del Pacífico.
Si por algún milagro se decidiera ya no continuar con la
construcción de la refinería de Dos Bocas y mejor concentrar el esfuerzo
técnico y presupuestario en el sistema de refinación actual, lo ya construido
podría aprovecharse para habilitar un centro de almacenamiento de crudo de gran
escala que incluya capacidades para recibir crudo ligero importado que pueda
ser mezclado con el crudo pesado nacional y abastecer de una dieta más
digerible (que genera menos residuos) a las refinerías existentes. De ese modo,
podría reducirse el monto de inversión necesario para la rehabilitación y
reconfiguración de las refinerías.
2. Tren
Maya.-
Su justificación pública ha sido el desarrollo de la región sureste y en
particular de la Península de Yucatán, cuando en realidad se trata de un
proyecto de transporte, cuyos beneficios derivan del ahorro que pudieran
generarle a los usuarios del mismo. Ni este proyecto, ni el anterior de Dos
Bocas, que suponen conservadoramente inversiones superiores a los 8 mil
millones de dólares cada uno, fueron materia de deliberación pública, con
información suficiente y oportuna, para que todos los actores interesados
pudieran expresar y debatir sus puntos de vista al respecto. Esto ha dado lugar
a que el rechazo al proyecto -que fue reducido al inicio- crezca día con día,
en particular por sus implicaciones ambientales y su cuestionable beneficio a
la población local.
Su identificación no derivó de alguna
estrategia, plan o visión de desarrollo de la región. No resuelve ningún
problema porque la comunicación terrestre es bastante buena en la región, con
carreteras troncales o de altas especificaciones, rectas, planas y con bajo
aforo, a lo largo del mismo recorrido que plantea el proyecto del tren maya.
Aun concediendo que su propósito consiste en impulsar el desarrollo regional,
no hubo un análisis de alternativas para comparar el proyecto del tren con
otras posibilidades de utilización de ese enorme monto de recursos.[26]
Considerar al tren maya como un proyecto
turístico no fue gratuito. Su concepción inicial estaba fundamentada en la idea
de que con el tren se lograría ampliar el arribo de turistas extranjeros a
Cancún y la Riviera Maya, así como aumentar el número de días de estancia
promedio[27].
De este modo, los turistas extranjeros dedicarían parte de su visita a recorrer
la Península de Yucatán y llegar hasta Palenque, generando a su paso una
derrama adicional de ingresos a las poblaciones locales. Sin embargo, como los
números no daban, a pesar de hacer supuestos muy optimistas, se ajustó la
orientación del proyecto para incluir a la población regional y al movimiento
de carga como fuentes principales de ingresos.[28]
Por otra parte, dado que ya hay vía de Palenque
hasta Valladolid, que forma parte de lo que fue la línea Chiapas-Mayab, ahora
bajo administración del Ferrocarril del Istmo de Tehuantepec (FIT), y por tanto
derechos de vía, es probable que esa parte del tren maya sí llegue a
construirse, incluyendo el tramo faltante de Valladolid a Tulum. También el
tramo Cancún-Tulum (probablemente el de mayor viabilidad financiera), que ya
era proyecto del gobierno estatal, tiene posibilidades de hacerse. El resto, de
Tulum a Chetumal, y sobre todo de Chetumal a Escárcega, va a enfrentar una
resistencia creciente de múltiples actores, por motivos muy atendibles que
hasta ahora se han desestimado[29].
La consideración del tren maya como proyecto turístico
deriva también de la idea que tiene FONATUR de construir “polos de desarrollo”
en varios puntos a lo largo del recorrido del tren, para revivir su viejo
concepto de “centros integralmente planeados”, y acercar los hoteles y
atractivos turísticos a las vías, para que los turistas no tengan que alejarse
demasiado. No se trata de estaciones con algunas amenidades, sino de verdaderas
ciudades en las que estiman que podrán vivir del orden de 800 mil habitantes.
En otras palabras, se trata de reconfigurar el patrón de asentamientos humanos
de la Península de Yucatán en función de las necesidades de valorización del
tren maya[30].
Sería un negocio inmobiliario[31] que demandará enormes
cantidades de obra pública para establecer todos los servicios urbanos
necesarios en donde hoy no hay nada. Cabe mencionar que FONATUR ha registrado
en la cartera de proyectos de la Unidad de Inversiones de la Secretaría de
Hacienda del orden de 250 millones de pesos en estudios y proyectos
(arquitectónicos, planes maestros, proyectos ejecutivos, etc.), para el diseño
de estos “polos de desarrollo”, pero ninguno que permita evaluar los beneficios
para la población local y el costo-beneficio del uso de recursos públicos.
3. Corredor
Interoceánico del Istmo de Tehuantepec.- La idea de desarrollar la
región del Istmo de Tehuantepec aprovechando su condición geográfica como
franja con fácil acceso a los dos océanos más importantes para el comercio
mundial, se ha planteado antes. En el pasado reciente, al final de la época “pre-neoliberal”
(sexenio de López Portillo) se configuró el proyecto Alfa-Omega, que ponía el
énfasis en la infraestructura portuaria en ambos mares y en su conexión
ferroviaria, como ruta interoceánica que pudiera competir con el Canal de
Panamá, particularmente para la movilización de carga contenerizada. Al mismo
tiempo, se fortaleció la inversión petrolera en la región, con el
descubrimiento de Cantarell, la construcción de la terminal petrolera de Dos
Bocas, la construcción de la refinería más grande del país en Salina Cruz, y de
los ductos de crudo y combustibles para enlazar Dos Bocas, Minatitlán y Salina
Cruz.
Con distintos nombres, el corredor del Istmo de
Tehuantepec ha sido objeto constante de planes y programas regionales y/o
sectoriales (desarrollo regional integral del Istmo, Plan Puebla-Panamá,
programa de corredores multimodales, estrategia nacional de desarrollo integral
de la región sur-sureste, etc.) en los últimos 25 años. El programa del
gobierno actual considera dos vertientes principales: la de desarrollo regional
propiamente dicho, que incluye proyectos diversos como 10 parques industriales
a lo largo del corredor del Istmo (que denomina “polos de bienestar”),
proyectos productivos con la población local, proyectos de mejoramiento urbano
de varios centros de población cercanos a los parques industriales, entre
otros; y la vertiente de infraestructura de transporte, que incluye la
terminación del denominado puerto petrolero de PEMEX en Salina Cruz, el
desarrollo de la infraestructura portuaria comercial en Salina Cruz y
Coatzacoalcos, la modernización del Ferrocarril del Istmo de Tehuantepec (FIT),
y la ampliación y mejora de la carretera Salina Cruz-Coatzacoalcos y de otras
que conectan este eje con las capitales de Oaxaca, Chiapas y Tabasco.
Si la directriz presidencial de concluir los
proyectos durante la actual administración será difícil de cumplir en los casos
de la refinería de Dos Bocas y del Tren Maya, en este caso del programa de
desarrollo del Istmo de Tehuantepec resulta poco menos que imposible, ya que se
trata de un conjunto amplio y diverso de proyectos de inversión relevantes,
cada uno con tiempos de maduración y fases que no pueden brincarse, a riesgo de
hacer las cosas mal.
Por ello, lo razonable sería dividir el
programa, en sus dos vertientes, en etapas con alcances claros y realizables,
que vayan sirviendo de escalones para las etapas posteriores. Así por ejemplo,
para atender a las empresas de la región Sur-Sureste que ya manejan carga de
comercio exterior, y a las nuevas que se empiecen a instalar en los primeros
parques industriales que se desarrollen, se requiere el mejoramiento de las
instalaciones portuarias comerciales actuales en los puertos de Coatzacoalcos y
de Salina Cruz. En el primero, ya está registrado en la cartera de proyectos de
la Unidad de Inversiones de la Secretaría de Hacienda un monto de casi 300
millones de pesos, para la ampliación del muelle comercial de Pajaritos y obras
complementarias en 2021. Pero el proceso equivalente en el puerto de Salina
Cruz se truncó a mediados de 2020, cuando el ejecutivo federal redujo de manera
generalizada el 75% de los gastos generales de las entidades y empresas del
sector público federal, y con ello, canceló estudios en curso que
fundamentarían las inversiones requeridas para la modernización y ampliación de
la terminal de usos múltiples de la zona comercial actual del puerto de Salina
Cruz.
A mediano plazo, se ha planteado la
construcción de nuevas terminales marítimas en ambos puertos, de mayor
dimensión que las actuales, para dar servicio al movimiento de paso de
mercancías en contenedores, entre los países asiáticos y la costa este de
Estados Unidos, como una ruta alterna al Canal de Panamá ampliado y al puente
terrestre que conecta los puertos estadounidenses de Los Angeles y Long Beach
con las principales ciudades y mercados del centro-este de ese país.
La prisa por ejecutar una solución que pueda
concretarse durante el periodo sexenal de la administración federal actual, ha
llevado a la identificación de una alternativa de localización de la nueva
instalación portuaria, en el caso de Salina Cruz, que es inadecuada por varios
motivos.
El principal motivo se refiere
a que su tamaño sería muy reducido frente al volumen de carga que podría
manejar y la productividad de carga/descarga que requerirá para la atención de
los buques portacontenedores de última generación (más de 20 mil TEUs) que
tendría que recibir[32]. Un segundo motivo
consiste en que la maniobra, dentro del puerto petrolero, de buques de ese
tamaño sería altamente riesgosa por la proximidad que tendría con el muelle
petrolero para buque tanques de 250 mil toneladas, que también son
embarcaciones de grandes dimensiones.[33] Un tercer motivo es que
la conexión ferroviaria no sería muy eficiente por la restricción de espacios
dentro de la terminal y en su conexión con la vía actual del FIT, que cruza la
ciudad de Salina Cruz y representaría un conflicto vial permanente para los
habitantes.
Si se aceptan estas razones y
se busca una localización más apropiada para la nueva terminal de contenedores,
el uso alternativo evidente de ese espacio rellenado con el material del
dragado que se hará en el canal de navegación y dársenas interiores para la
operación de los muelles petroleros, consiste en aumentar la capacidad de
almacenamiento de los combustibles que se manejen dentro del puerto petrolero.[34]
La alternativa ideal,
identificada desde el proyecto original de hace más de 40 años, con el programa
de puertos industriales, es el desarrollo de un nuevo puerto industrial y
comercial en la contigua bahía de Salinas del Marqués, que ahora se desechó
porque implicaba aparentemente prolongadas negociaciones con poseedores de
terrenos en la zona, y ello impediría contar con un “proyecto terminado” para
finales del sexenio. Esta alternativa tendría los espacios suficientes para el
desarrollo actual y futuro del puerto, así como la posibilidad de una
interconexión más eficiente con el ferrocarril fuera de la mancha urbana de
Salina Cruz.
Es aquí donde la precipitación
puede llevar a errores graves. A corto plazo, Salina Cruz puede convertirse en
un eficiente puerto “feeder” de Manzanillo y/o Lázaro Cárdenas, para dar
servicio a las empresas establecidas en la región sur-sureste que realizan
operaciones de comercio exterior con países asiáticos (y a las que inicien
operaciones en los próximos años en los parques industriales por desarrollar),
e incluso dar servicios de transporte marítimo de corta distancia con algunas
de las muchas rutas regulares de líneas navieras medianas (como Sealand, filial
de Maersk, que tiene 5 rutas sobre el litoral del Pacífico americano, con más
de 100 arribos a Lázaro Cárdenas en 2019) que llegan hasta Los Angeles/Long
Beach y el puerto de Hueneme (especializado en productos frescos) hacia el
norte, y los puertos centroamericanos y de Sudamérica, hacia el sur. Por ello,
la prioridad tendría que ser hacer las obras para modernizar la terminal de
usos múltiples de la zona comercial actual del puerto de Salina Cruz, y no
tratar de construir una nueva terminal marítima en un lugar inadecuado, que no
servirá para el propósito que se persigue. En paralelo, desde luego, habría que
hacer la planeación y el diseño para desarrollar, por etapas y con los tiempos
de maduración que requiere, el nuevo puerto industrial y comercial en la bahía
de Salinas del Marqués. Cabe señalar, que de este ejercicio de planeación
dependería también la decisión de impulsar o no a corto plazo el desarrollo de
nuevas terminales de contenedores en la Bahía de Cuyutlán, al lado de
Manzanillo, o en Lázaro Cárdenas, ya que si el tráfico de transbordo de este
puerto se desvía a Salina Cruz, ya no tendría razón de ser aumentar la
capacidad de manejo de carga en estos puertos, por lo menos durante varios
años.
Dicho sea de paso, y si es que
se está considerando seriamente, habría que descartar rápidamente la idea de
dar un servicio de transporte ferroviario para pasajeros en el Istmo de
Tehuantepec, que parece, a todas luces, inviable.
Por lo que se refiere a la
vertiente de desarrollo industrial regional, el programa debiera enfocarse a
corto plazo en la integración de un cluster más que de un parque industrial,
cercano a cada uno de los puertos, como conjunto de instalaciones y servicios
que se requieren para generar cadenas de proveeduría con empresas locales, con
instituciones académicas y de investigación, en torno, por ejemplo, de la
industria forestal-mueblera, tratando de involucrar a empresas líderes en este
ámbito de México, Chile y Suecia. Otra opción involucraría a empresas
establecidas en Estados Unidos, con actividades afines, que buscan acercar sus
plantas industriales de países asiáticos a México (nearshoring).
Un
apunte final sobre el paquete de proyectos de inversión en infraestructura que
anunció el gobierno federal y el Consejo Coordinador Empresarial el pasado 5 de
octubre. Son 39 proyectos, 7 en ejecución y 32 listos para arrancar a partir de
este mismo mes de octubre y durante 2021. Los 7 en ejecución son carreteras por
un monto de 38 mil millones de pesos. Hay dos tramos relacionados con los
proyectos estratégicos del gobierno federal (el aeropuerto Felipe Angeles y el
corredor interoceánico del Istmo de Tehuantepec), dos tramos relacionados con
zonas urbanas grandes (Monterrey y Aguascalientes), un enlace interurbano
regional (con varios tramos), un paquete de mantenimiento de carreteras
regionales, y un tramo suelto. De los 32 proyectos restantes, 4 no son
propiamente infraestructura ya que se refieren a plantas industriales para la
producción de combustibles (dos coquizadoras), fertilizantes, y gas licuado,
que representan en conjunto el 37% del monto restante de inversión, que es de
259 mil millones de pesos. Hay 18 proyectos carreteros, de los cuales 7 tienen
que ver con zonas urbanas grandes, 5 son tramos sueltos, 2 se relacionan con
proyectos estratégicos del gobierno, uno con ciudad media o pequeña, un paquete
de mantenimiento de carreteras regionales, y un puente. Hay 3 proyectos de
ferrocarril, tres portuarios, 2 de agua y medio ambiente, y 2 puentes
fronterizos.
Se ha
anunciado, por parte de la Secretaría de Hacienda, que habrá tres o cuatro
paquetes más en los próximos seis meses que, presumiblemente provendrán de la
lista original acordada con el sector privado en noviembre de 2019, y que fue
actualizada en agosto de 2020.
En la
lista de 2019 había 147 proyectos por un monto de 859 mil millones de pesos. El
29% de los recursos totales se destinaban a proyectos de turismo que no se
concretaron debido a la pandemia. Cuatro proyectos de telecomunicaciones
representaban 118 mil millones de pesos. Había 42 proyectos carreteros por un
monto de 100 mil millones de pesos: 21 tramos sueltos, 14 relacionados con
zonas urbanas grandes, y 5 asociadas a ciudades medias o pequeñas. También
había 22 proyectos de puertos por un monto de 74 mil millones de pesos, de los
cuales 20 mil se refieren a un proyecto industrial de amoniaco y 4.8 mil a
terminales marítimas en Veracruz que ya están prácticamente terminadas. En
materia de ferrocarriles, había 8 proyectos por un monto de 67 mil millones de
pesos, 5 de ellos dentro de zonas urbanas. Proyectos de agua y medio ambiente
fueron 12, por un monto total de 46 mil millones de pesos, 59% de los cuales se
refieren a 3 proyectos de acueductos. Había también 4 desaladoras, 2 programas
de mejoramiento integral de organismos operadores y el inicio de un programa de
disminución de la sobreexplotación del acuífero del Valle de México. Y
finalmente, en materia de aeropuertos, había 29 proyectos por un total de 42
mil millones de pesos.
Por su
parte, el listado de agosto de 2020 incluía 59 proyectos por un monto total de
304 mil millones de pesos, que se encontraban en preparación, en análisis, en
autorización o en ejecución. Adicionalmente, se consideraba un listado de 168
proyectos “contingentes”, por un monto total de un billón de pesos. En una
sección separada, y con algunos traslapes, se añadía una lista de 279 proyectos
del sector energético con la mención expresa de que se trataba de una propuesta
del Consejo Coordinador Empresarial. Había 157 proyectos del subsector
eléctrico, por un monto de 846 mil millones de pesos (78% de los cuales se
referían a proyectos de energía renovable); 74 proyectos relacionados con crudo
y combustibles por un monto de 802 mil millones de pesos (el 81% se concentraba
en 5 proyectos, mientras que los 69 proyectos restantes se referían a proyectos
de almacenamiento y comercialización de combustibles); y 48 proyectos de gas
por 438 mil millones de pesos, de los cuales casi la mitad correspondía a dos
proyectos de licuefacción de gas natural (IEnova en Baja California y Mexican
Pacific Ltd. en Sonora).
Seria
deseable que con este acervo de proyectos, y los que se vayan incorporando
(particularmente de agua, salud y educación), se realizaran ejercicios de
ordenamiento y jerarquización en función de los marcos estratégicos de largo
plazo que resulten aplicables. Así, por ejemplo, los proyectos de carreteras y
de ferrocarriles debieran responder primero a su relevancia dentro de
ordenamientos territoriales regionales y programas urbanos integrales; y de
manera secundaria, a su tasa interna de retorno. También sería pertinente
agrupar los proyectos de mantenimiento y conservación de carreteras en paquetes
regionales de servicio multianual (10 a 15 años), con compromisos de mantener
ciertos indicadores de desempeño, a cambio de una cuota mensual fija.[35] En general, debería evitarse
la consideración de tramos sueltos de carreteras.
Los
proyectos de exploración y producción de hidrocarburos tendrían que valorarse
primero a la luz del plan de mediano y largo plazo de PEMEX, y en el caso del
gas, también de la CFE. Se exceptúan de este tratamiento, los proyectos que son
100% privados, como la planta de licuefacción de IEnova de Baja California o el
posible proyecto de la Mexican Pacific Ltd. en Sonora, ya que ambos se
abastecerían de gas natural traído ex profeso por ducto desde Estados Unidos.
En materia de producción de combustibles, PEMEX debe establecer prioridades
claramente sustentadas, acerca de los proyectos que va a impulsar, porque
además de las coquizadoras de Tula y Cadereyta, también están pendientes las
reconfiguraciones de las refinerías de Salamanca (que sirve a la zona
metropolitana de Guadalajara y a la región del Bajío) y Salina Cruz (que
atiende a la franja litoral del Pacífico mexicano). Esta definición también es
importante para que PEMEX pueda proyectar su capacidad de suministro en las
diferentes regiones del país y sopesar la participación privada que habrá en la
comercialización de combustibles, en función de la inversión privada ya
realizada y la que está pendiente de autorización.
No
basta que los proyectos ya estén listos para su ejecución. Deben ser las
opciones más adecuadas, tener un claro impacto económico y social, y una
racionalidad frente al desarrollo futuro del país.
[1]
Una medida menos tradicional, pero no por ello menos socorrida, ha sido
históricamente el financiamiento vía el banco central con “emisión monetaria”.
La teoría económica convencional ha vuelto tabú esta vía, pero la evidencia
empírica y , en particular, la práctica reciente de un gran número de países, obligada
por la pandemia del COVID-19, ha puesto nuevamente sobre la mesa esta
posibilidad. Si bien México no puede destinar 30 o 40 puntos del PIB, como
Estados Unidos o Alemania, para apoyar su economía; parecería que sí tiene
espacio fiscal para aumentar por lo menos uno o dos puntos adicionales al punto
o punto y medio que ha destinado hasta ahora (en su Mission Concluding
Statement, del 6 de octubre de 2020, el Fondo Monetario Internacional
recomienda al gobierno de México un apoyo fiscal adicional del orden de 2.5 a
3.5 puntos del PIB). Para que México pueda financiar proyectos de inversión con
su moneda, sin incurrir en problemas de balanza de pagos, es menester que
fortalezca sus balanzas comercial, de servicios y de capitales de largo plazo,
atrayendo más inversión extranjera, produciendo más dentro del país lo que
consumimos y evitando contratar deuda en moneda extranjera.
[2]
Para atender este problema, la Secretaría de Hacienda prevé en el objetivo 3
(sobre gasto público) de su Programa Sectorial de Financiamiento del Desarrollo
2020-2024, “fomentar una mejor asignación de los recursos públicos federales
destinados a gasto corriente y de inversión…”. En particular, la estrategia
prioritaria 3.5 se refiere a la necesidad de “optimizar los procedimientos
para evaluar y registrar programas y proyectos de inversión a partir de las
mejores prácticas y de la experiencia internacional, con el fin de coadyuvar en
la eficiencia de la asignación del gasto de inversión”.
[3] “Presupuesto,
niveles de vida y la importancia de saber contar”; El Financiero, 16 de
septiembre de 2020.
[4]
Abarcó el periodo de alto crecimiento económico, incremento en los salarios
reales y estabilidad macroeconómica que se conoció como el desarrollo
estabilizador (1955-1970).
[5]
Recuérdese la Coordinación General de Proyectos de Desarrollo de la Presidencia
de la República que creó López Portillo, y en la cual se fraguaron iniciativas
como los puertos industriales (Altamira, Lázaro Cárdenas, Laguna de Ostión
-Coatzacoalcos- y Salina Cruz -en la bahía de Salinas del Marqués), las
plantaciones forestales comerciales, el sistema nacional para el abasto, entre
otras.
[6] En
el estudio que la Unidad de Inversiones de la Secretaría de Hacienda contrató
en 2015 con PwC-México para evaluar y fortalecer las etapas del ciclo de
desarrollo de los proyectos de infraestructura de transporte (carreteras,
puertos y ferrocarriles), se identificaron 13 problemas principales. Los dos
principales son extensivos a cualquier proyecto de infraestructura: “no
existe un proceso de planeación integral de largo plazo y multimodal que
asegure una apropiada selección de proyectos y genere condiciones adecuadas
para su preparación y ejecución”; y “no se dedica suficiente tiempo ni
recursos a la preparación de los proyectos y no existe orden y gradualidad en
los procesos de preparación, evaluación y autorización de los mismos, lo que se
traduce en mayores costos y tiempos de ejecución, reduciendo la calidad y
beneficios”.
[7]
Incluyendo a la propia Unidad de Inversiones de la Secretaría de Hacienda, al
FONADIN y CEPEP de Banobras, al Centro de Estudios Económicos del Sector
Privado (CEESP), a los gremios de la consultoría, a los grupos académicos que
estén haciendo análisis prospectivo, y de la sociedad civil que se han dedicado
al análisis de políticas y proyectos públicos, entre otros.
[8]
Que tendría que replicarse, con los ajustes del caso, en cada entidad
federativa.
[9]
Como la que están realizando los fideicomisos regionales de los gobiernos de
los estados para el Sur-Sureste y el Centro-Bajío-Occidente. Véase http://www.sursureste.org.mx/.
[10]
Cabría revisar la experiencia de una pieza clave del entramado institucional
francés que es la agencia pública adscrita a la oficina del Primer Ministro (y
creada desde 2013), conocida como France Stratégie (su nombre formal es Commissariat Général
a la Stratégie et a la Prospective, CGSP).
Este es un organismo asesor experto que genera escenarios de mediano y
largo plazos sobre temas sociales, económicos, ambientales y tecnológicos que
afectan a la sociedad francesa, con el propósito de enmarcar las decisiones de
política. También realiza evaluaciones
de las políticas existentes y formula recomendaciones. Puede también actuar como plataforma para la
consulta pública, organizando debates que involucran a partes interesadas de la
sociedad civil, del sector privado y de la academia.
[11]
Véase https://ec.europa.eu/regional_policy/archive/policy/future/barca_en.htm.
Para una revisión de las estrategias de desarrollo territorial rural puede
verse el estudio reciente del Centro de Estudios para el Desarrollo Rural
Sustentable y la Soberanía Alimentaria (CEDRSSA) de la Cámara de Diputados en http://www.cedrssa.gob.mx/files/b/13/4Desarrollo_territorial_rural.pdf.
[12]
Entre 2011 y 2013, la entonces SAGARPA promovió un programa de “Proyectos
Estratégicos Territoriales”, encaminados a desarrollar encadenamientos
productivos con potencial en regiones dentro de los estados. En Campeche, por
ejemplo, se formularon PETs para la cadena maíz-soya bajo riego, la apicultura
y la lechería tropical.
[13]
Aunque el tema del financiamiento tendría que ser materia de otra nota
completa, cabría mencionar aquí que todavía estamos a tiempo para que el
Congreso incluya dentro del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) 2021
la creación de un “Fondo para la Reactivación Económica” con una bolsa
equivalente al uno porciento del PIB previsto para 2021 (del orden de 252 mil
millones de pesos, números redondos). Dicho fondo repartiría los recursos entre
las 32 entidades federativas: un 70% del total a partes iguales y un 30% en
proporción al número de habitantes de cada entidad. Habría tiempo para formular
reglas de operación, bajo la premisa de apoyar proyectos productivos de escala
pequeña y media de los sectores social y privado, gobernanza multinivel,
cooperación con la banca de desarrollo y comercial, amplia participación local,
destinando un pequeño porcentaje a la gestión de cada fondo (3%?) y a la
formulación de estudio y proyectos (6%?). En este esquema, el mayor monto
estatal sería de 15.7 mil millones de pesos (Edomex) y el menor del orden de 6
mil millones de pesos (Colima). El primero recibiría 2.6 veces más que el más
pequeño, a pesar de que tiene casi 23 veces más población.
[15]
Véanse, por ejemplo, https://ec.europa.eu/growth/industry/policy/cluster_en,
http://www.oecd.org/regional/, http://www.clustersfordevelopment.org/.
[16]
Francia cuenta con una entidad gubernamental dedicada a organizar el debate
público sobre proyectos con impacto social, económico y ambiental de más de 300
millones de euros. Véase https://www.debatpublic.fr/.
[17]
Véase https://www.elibrary.imf.org/doc/IMF071/28328-9781513511818/28328-9781513511818/Other_formats/Source_PDF/28328-9781513532059.pdf<<.
[19]
Véase https://openknowledge.worldbank.org/bitstream/handle/10986/24511/Prioritizing0i0ment0decision0making.pdf?sequence=1&isAllowed=y.
[20]
Véase https://publications.iadb.org/publications/english/document/Pre-Investment-in-Infrastructure-in-Latin-America-and-the-Caribbean-Case-Studies-from-Chile-Mexico-Peru-and-Uruguay.pdf.
[22]
Otro argumento que se ha esgrimido para acelerar el desarrollo de la refinería
y el tren maya consiste en el efecto multiplicador que generan sobre el resto
de la economía y su rápida generación de un gran número de empleos. Cabría
preguntarse dónde se van a fabricar las plantas y equipos que requiere Dos
Bocas, así como las vías, locomotoras y vagones del tren maya. Y si bien el
efecto sobre el empleo es real, cabe destacar que será momentáneo, ya que ambos
proyectos requerirán de muy poco personal una vez que entren en operación.
[23]
Había sin duda otras formas de “resarcir” al estado de Tabasco, con proyectos productivos
de mayor impacto socioeconómico.
[24]
Este requisito de calidad, que está ausente de los proyectos conocidos, es
indispensable si se piensa en la competencia cada vez mayor que tendrá la
producción de PEMEX con la importación de combustibles de Estados Unidos. ¿Por
qué el dueño de un vehículo en México compraría combustible de PEMEX si puede
adquirir por el mismo precio un combustible importado de mejor calidad?
[25]
Este mercado se abastece en la actualidad en un 80% con combustibles importados
que llegan en barco desde la zona norteamericana del Golfo de México, cruzando
el Canal de Panamá, y constituyen por tanto las importaciones más caras de
combustibles que hace el país.
[26]
¿Cuántos proyectos de inversión para el desarrollo de pequeñas y medianas
empresas se hubiera podido apoyar, en actividades como unidades de producción
agrícola con riego de auxilio, en acuacultura y maricultura, en el desarrollo
forestal comunitario de los grandes ejidos de la región, en proyectos
turísticos para poner en valor atractivos locales a lo largo de circuitos
turísticos no tradicionales, en fortalecer clústeres industriales y de
innovación, en el turismo de salud, entre muchas otras?
[27]
Una revisión somera de los datos turísticos disponibles hubiera mostrado que la
mayoría de los turistas extranjeros que llegan a Cancún y la Riviera Maya lo
hacen con planes todo incluido (avión, hotel, alimentos), por lo que
difícilmente dedicarían uno o más días a recorrer la Península de Yucatán en
tren.
[28]
Habría que responder por qué un habitante de Mérida pagaría el costo
-seguramente más alto- del pasaje para utilizar el tren maya en su viaje
regular a Cancún, en vez de tomar alguna de las muchas corridas de autobús de
primera que lo podría llevar cómodamente a menor costo, aunque se tarde una
hora más. Si se propusiera el tren maya competir en tarifas con el
autotransporte de pasajeros, seguramente el gobierno federal tendría que
subsidiar la diferencia para cubrir el costo real del ferrocarril. La amplia
experiencia internacional demuestra que la operación y mantenimiento de un tren
rápido es muy cara y sólo resulta en un servicio autosuficiente cuando conecta
grandes zonas urbanas estrechamente interrelacionadas (que no sería el caso,
por ejemplo, entre Chetumal y Calakmul o Palenque). Por otro lado, ¿la carga
que se moviliza entre esta región y otras regiones del país realmente necesita
de un tren rápido (que sólo sería rápido en el tramo inicial o final de su
recorrido)?
[29]
Entre ellos se encuentran la afectación de áreas naturales protegidas, la
fragilidad geológica del suelo peninsular, la urbanización de la principal zona
de recarga de agua de la Península.
[30]
Tampoco en este caso se plantea el análisis de alternativas. Si el propósito es
facilitar el acceso de los turistas a las amenidades y productos locales, así
como alargar su estancia en sitios no tradicionales, ¿por qué no se mejoran los
caminos de las estaciones del tren a los poblados, y los servicios de todo tipo
en dichos poblados (agua, electricidad, telecomunicaciones, alojamiento,
alimentos)?, ¿por qué no se capacita a los artesanos locales para que mejoren
el diseño de sus productos y utilicen materiales de la región (maderas
preciosas, por ejemplo)? ¿No tendría esto mayor impacto (positivo)
socioeconómico que edificar “Cancunsitos” para que los consorcios de siempre
hagan negocios inmobiliarios y absorban los recursos para servicios públicos
urbanos que ya no llegarán a los poblados preexistentes?
[31]
Es un negocio que se monta sobre terrenos ejidales. Pero se invita a los
ejidatarios como socios, a fin de que no se les tenga que expropiar de entrada,
y con la esperanza de que en el futuro sus terrenos adquieran un valor mayor y
los dueños algo puedan obtener en pago.
[32] A
fin de que la nueva terminal sea atractiva para algún operador global de
terminales de contenedores, en la ruta Asia-Norteamérica, tendría que ser capaz
de recibir a las embarcaciones portacontenedores de mayor tamaño (más de 20 mil
TEUs), que actualmente sólo pueden recibirse en un par de terminales marítimas
del conjunto Los Angeles-Long Beach, con grandes problemas para su desalojo por
el enorme congestionamiento en su interfase terrestre que ya tienen estos
puertos. Un servicio regular entre un puerto chino y Salina Cruz para barcos de
ese tamaño podría generar 36 arribos al año y un movimiento del orden de 900
mil cajas (1.4 millones de TEUs), con lotes de carga/descarga de 24 mil TEUs
por arribo. Sería un servicio tipo “shuttle” de puerto a puerto destinado a la
carga de paso con origen/destino en los puertos estadounidenses del Golfo de
México y los puertos asiáticos. Para este movimiento se requeriría un muelle
del orden de 500 metros de longitud, y 12 trenes unitarios en promedio diario de
100 vagones cada uno, por sentido, entre Salina Cruz y Coatzacoalcos. Pero
sería lógico esperar que la nueva terminal de Salina Cruz también atrajera a la
carga de transbordo que hoy se maneja en los puertos de Manzanillo y Lázaro
Cárdenas (del orden de 1.5 millones de TEUs, que representa un poco más del 30%
del manejo total de contenedores en ambos puertos), en virtud del menor costo
unitario que tendrían los contenedores en los barcos de mayor capacidad. Y para
el manejo de la carga de transbordo no sólo se necesitaría otro muelle de 500
metros de longitud para las grandes embarcaciones, sino también otro tanto para
atender a dos barcos “feeders” al mismo tiempo. Estamos hablando de una
terminal marítima de por lo menos 1,500 metros de longitud de muelle y un patio
de maniobras y almacenamiento del orden de 80 a 100 hectáreas. Adicionalmente,
habría que considerar el volumen de carga que habrán de generar las empresas ya
establecidas en la región (del orden de 15 mil TEUs), y las empresas que se
establezcan en los parques industriales por desarrollar, que inicialmente
podrían operar en la terminal de usos múltiples de la zona comercial actual del
puerto.
[33]
Lo cual significaría de entrada la imposibilidad de utilizar simultáneamente
dos posiciones de atraque.
[34]
Como refuerzo para el proyecto de construir una terminal de contenedores dentro
de la terminal petrolera, se ha mencionado la posibilidad de exportar gas
natural licuado desde un muelle adicional que pudiera construirse, contiguo a
la terminal de contenedores. Al parecer, esa idea ya avanzó porque está
incluida como proyecto a realizar por parte de la Comisión Federal de
Electricidad y la API de Salina Cruz a partir de 2021 en el plan de
infraestructura que se anunció el 5 de octubre pasado. Es de esperar que ya se
cuente con los estudios de mercado pertinentes y la expresión de interés de
clientes asiáticos concretos, que avalen una planta de licuefacción de 25 mil
millones de pesos, desde un punto de embarque en el que el gas natural
-proveniente de Estados Unidos- será más caro que el que se ofrecerá en la
terminal de SEMPRA-IENOVA en Ensenada, o el que podría ofrecerse desde los
proyectos potenciales en Sonora y Sinaloa, que también tendrían un gas natural
más barato. ¿No sería mejor aprovechar ese gas en proyectos de desarrollo
industrial y generación eléctrica en México (como la nueva planta de generación
eléctrica que se proyecta para Tapachula)? ¿No tendría mayor prioridad exportar
el gas natural a Centroamérica por ducto desde Salina Cruz (como se ha planeado
desde hace años), que licuarlo para enviarlo a países asiáticos? ¿No tendría
mayor prioridad construir la coquizadora de Salina Cruz para producir más
destilados y reducir al mínimo la producción de combustóleo (como en la
refinería de Tula)?
[35]
Los paquetes se asignarían, por ejemplo, a las empresas que soliciten la cuota
mensual menor por el mismo conjunto de indicadores, que tendrían mecanismos de
supervisión y castigos en caso de incumplimiento.
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