El
pasado 6 de febrero, la congresista por el estado de Nueva York, Alexandria
Ocasio-Cortez, habló en la Cámara de Representantes de Estados Unidos sobre la
falta de pesos y contrapesos en el gobierno de ese país, tanto en el poder
legislativo como en el ejecutivo, y llegó a la conclusión de que: “We have a system that is fundamentally
broken”.
Su
énfasis estaba en el tema electoral y la posibilidad de que un legislador o el propio
presidente fueran -primero- financiados en sus campañas políticas hasta en un
100% por las grandes empresas, y -luego- gestionaran leyes o tomaran decisiones
ejecutivas a favor de esas mismas empresas. La respuesta en ambos casos fue que
no había ningún impedimento legal.
Esta
presentación se ha convertido ya en la que más reproducciones ha tenido en la
historia de Tweeter (más de 38
millones al 15 de febrero). Puede verse en https://twitter.com/nowthisnews/status/1093601038622281728.
Pero
el abuso en el uso del poder en Estados Unidos no se limita a la esfera
electoral, tiene un claro ejemplo en el ámbito del destino de las inversiones
federales, en los intentos absurdos de Trump por conseguir recursos fiscales
para construir el muro que prometió en su campaña política en la frontera con
México. Ya cerró el gobierno federal más de un mes para presionar al Congreso.
Como eso no le funcionó, ahora anuncia que decretará una “emergencia nacional”,
a fin de allegarse recursos sin necesidad de que intervenga el Congreso. Aquí
también enfrentará oposición. La Cámara de Representantes, de mayoría
demócrata, y varios estados, le disputarán legalmente esta medida.
Estas
pajas en el ojo del vecino se vuelven vigas en el nuestro, cuando nos ocupamos
de revisar la manera en que el gobierno de Andrés Manuel López Obrador está
decidiendo en materia de grandes proyectos de inversión. Para muestra bastan dos
botones: el tren maya y la refinería de
Dos Bocas[1].
Formalmente,
existen leyes (Ley de Planeación, Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad
Hacendaria) que acotan el ámbito y el proceso mediante el cual el ejecutivo
federal puede tomar decisiones en materia de inversión pública. Además, hay
protocolos derivados de marcos jurídicos internacionales a los que México se ha
adherido que indican la manera de proceder cuando están involucrados, por
ejemplo, pobladores originarios (nuestros pueblos indígenas)[2].
Con
base en el marco jurídico actual, los proyectos y programas de inversión
pública están sujetos a procesos técnico-administrativos que en teoría deben
hacerlos más eficientes, ya sea porque sus beneficios a la comunidad sean
superiores a sus costos, o bien porque permiten seleccionar entre varias
opciones técnicas aquélla que cumple mejor con los objetivos establecidos y
tiene el menor costo posible. También los proyectos de asociación
público-privada participan de procesos semejantes, añadiendo en estos casos la
distribución de los riesgos del proyecto entre la entidad pública y la privada.
La
entidad normativa federal de la inversión pública es la Secretaría de Hacienda,
a través de su Unidad de Inversiones, que en práctica se ha visto rebasada por
la cantidad de casos y su complejidad. Su herramental analítico también se ha
quedado rezagado, y sus procesos carecen de transparencia y cualquier forma de
participación comunitaria/ciudadana. En estas condiciones, no ha sido extraña
la discrecionalidad en el uso de los recursos de inversión y la preparación de
“expedientes técnicos” a modo que la justifican.[3] La Secretaría de Hacienda no elabora los
proyectos; los revisa y los aprueba si cumplen con los objetivos, criterios, y parámetros
que están en su normatividad.
La
expectativa con el nuevo gobierno federal es que el sistema de inversión
pública se fortalezca, que incorpore objetivos de equidad y soberanía, y no
sólo de eficiencia para evaluar los proyectos, que se convierta en un proceso
transparente y de rigor técnico que cualquier interesado pueda conocer y
opinar, y que de cauce a la participación comunitaria/ciudadana como parte
integrante de los procesos de decisión sobre el destino de las inversiones,
particularmente aquéllas que tienen un impacto directo en el bienestar de
comunidades y regiones
En
la práctica, sin embargo, ha prevalecido una actuación pública basada
exclusivamente en la voluntad presidencial, sin una base mínima de evidencia (véase
el artículo de Salomón Chertorivski publicado en el diario Reforma del 17 de
febrero, https://twitter.com/Chertorivski/status/1097161496486862848).
Cada
proyecto debe ser elaborado por la instancia sectorial de origen; esto es, si
es un proyecto petrolero, PEMEX debe presentar los estudios técnicos que den
sustento a su ejecución. Si es un proyecto de infraestructura de transporte, el
responsable formal es la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT),
aunque en el caso del tren maya el presidente asignó la tarea de preparar los
estudios correspondientes a FONATUR.
Reconociendo
la necesidad de ampliar la capacidad de refinación de crudo en el país, por una
razón de soberanía, pero también de hacerlo en la forma más eficiente posible,
el principal problema del proyecto de Dos Bocas es que el presidente seleccionó
el sitio sin sujetarse a los procesos técnico-administrativos de Ley. No se ha
realizado una adecuada revisión de alternativas de localización que permita
acreditar dónde es más conveniente desarrollar la capacidad adicional de
refinación, y hay varios indicios de que ese sitio no es Dos Bocas, ya que
presenta varios problemas:[4]
·
No tiene infraestructura básica para alojar una
planta del tamaño de una refinería con capacidad para procesar 340 mil barriles
diarios de crudo (es un proyecto denominado “greenfield”, que va a resultar más
costoso que uno “brownfield”, si el sitio seleccionado ya tuviera la
infraestructura básica requerida.
·
Requerirá infraestructura complementaria que va
a elevar los costos de la inversión: concluir los rompeolas de protección del
puerto de Dos Bocas y construir una nueva terminal marítima de petrolíferos
para embarcar los productos; poliducto a Minatitlán, para enviar una parte
significativa de la producción al sistema refinador nacional (muy probablemente
para Salina Cruz que atiende el mercado cada vez más deficitario de la costa
mexicana del Pacífico); fortalecimiento de los equipamientos y servicios
urbanos de la ciudad de Paraíso.
·
Va a elevar los costos de distribución de los
petrolíferos, ya que tendrá que hacer infraestructura portuaria nueva cuando ya
la hay en Pajaritos, desde donde se atiende la demanda de la Península de Yucatán;
y la producción sobrante que no se pueda colocar en la zona terrestre de Tabasco
tendrá que regresarse a Minatitlán para que de ahí se distribuya a donde sí
haga falta dentro del sistema nacional de refinación.
·
Se va a montar sobre terrenos de alta
vulnerabilidad ambiental, inundables (al estar rodeados e incluso atravesados
por el denominado Río Seco)[5], a escasos metros de la
costa, y pegados a la ciudad de Paraíso y la zona habitacional de PEMEX.
En
el caso del tren maya, el problema es aún mayor, porque sin una estrategia ni una
necesidad aparente, el gobierno federal ha propuesto construir 1,500 kilómetros
de tren rápido dentro de un circuito que le da la vuelta a la Península de Yucatán
y conecta con la zona de Palenque. Es un proyecto de infraestructura de
transporte que como tal es redundante porque ya existen en todo el recorrido
del proyecto carreteras de primer nivel, amplias, rectas, planas y de bajo
aforo. Por ello, se ha querido vender desde un principio como un proyecto de
desarrollo turístico y de desarrollo regional. Como el número de visitantes (que
es la justificación principal del proyecto) que pudieran usar este servicio no
es suficiente para dar viabilidad financiera al proyecto, se ha comenzado a
difundir que la carga será el servicio que dará viabilidad al proyecto.
Con
o sin tren, el número de visitantes a Bacalar, Calakmul, Palenque o cualquier
otro sitio del recorrido propuesto, se puede aumentar con los servicios de
transporte, la promoción, el establecimiento de paraderos, que son proyectos
independientes. El aprovechamiento comunitario que se pueda hacer de un volumen
incrementado de visitantes no depende tampoco del tren, sino de proyectos
locales específicos orientados a incrementar y mejorar la producción de
artesanías, la oferta de hospedaje y servicios de alimentación, y circuitos
turísticos microregionales. Para ello, será necesario muy probablemente que se
mejoren los servicios públicos de energía eléctrica, agua potable (incluyendo
saneamiento y tratamiento), telecomunicaciones, entre otros. Cada uno de estos
elementos genera sus propios beneficios y en conjunto provoca sinergias. Pero
ninguno depende de que se construya un tren para poder concretarse.
No
hay un estudio del mercado que indique sobre bases razonables si habrá o no una
generación adicional de visitantes a la región o solamente habrá una
redistribución de los que ya están llegando. Pero sí se puede afirmar -por las
innumerables experiencias internacionales con proyectos de trenes rápidos- que
el número de usuarios no será suficiente para darle viabilidad financiera al
tren maya.
Esto
significa que tendrá que ser subsidiado permanentemente por el gobierno
federal, canalizando recursos fiscales que podrían apoyar otros proyectos
productivos. La actitud gubernamental, expresada a través del director de FONATUR,
no es sensible a estos argumentos. En materia ambiental, se ha declarado
públicamente que se hará la consulta previa, libre e informada a las
comunidades afectadas, pero que la decisión ya estaba tomada.
Finalmente,
se ha querido vender como un proyecto en el cual la inversión privada va a
financiar el 90% del proyecto, cuando en realidad se trata de contratistas a
los que se les anticipará un 10% del costo de las obras, pero con los cuales se
firmará un contrato de servicios por 30 años, durante los cuales el gobierno
federal cubrirá la totalidad del costo del proyecto, más la operación y
mantenimiento, y deduciendo solamente los ingresos que se reciban de los
usuarios (que serán previsiblemente muy reducidos).
Frente
a esta manera de proceder de un gobierno federal que apenas empieza y que
prometió hacer las cosas de otra manera, cabe reflexionar acerca de otras formas
alternativas de planear y gestionar los grandes proyectos de inversión que vaya
a impulsar esta administración.
Una
manera útil de hacer esta reflexión consiste en revisar la manera en que se
hacen las cosas en otros países. Aquí se desea destacar el caso de Francia, que
ha sido inspiración para muchos países.
En Francia existe todo un entramado
institucional para la planeación y gestión de los proyectos de infraestructura
de transporte.[6] Un primer elemento es el Ministerio del Medio
Ambiente, Energía y el Mar, que ha jugado un papel central en la definición de
las inversiones públicas en infraestructura en los últimos años. En 2007, este Ministerio promovió un debate
público amplio (denominado Grenelle de
l’environnement) entre las partes interesadas (stakeholders) para esclarecer cómo iba Francia a cumplir con sus
metas en materia de cambio climático. De
ese episodio surgieron dos leyes, Grenelle
I y II, que dieron origen a un
documento de estrategia integral que se refería a todos los modos de transporte
(Schéma National des Infraestructures de
Transport, SNIT), y que proponía inversiones por 245 mil millones de euros
en un periodo de 25 años. A partir de
esa propuesta, se designó a una comisión independiente integrada por miembros
del Parlamento y expertos independientes, a fin de que revisaran la lista de
proyectos propuestos en el SNIT, y establecieran un orden de prioridad. Los proyectos fueron clasificados
inicialmente en tres grupos:
- Aquéllos que debían empezar antes de 2030
y cuyos estudios tendrían que ser elaborados en un plazo próximo
- Aquéllos que debían empezar entre 2030 y
2050
- Aquéllos que podrían empezar después de
2050.
En la evaluación de los proyectos se utilizó
una metodología de análisis multi-criterio que consideraba cuatro temas
principales:
a) La contribución a metas clave de la política
de transporte [asociada a su vez a la estrategia
de desarrollo general del país]
b) Su desempeño ambiental
c) Su desempeño social
d) Su desempeño económico (medido como valor
presente neto del flujo anual futuro de costos y beneficios).
Una segunda pieza clave del entramado
institucional francés es la agencia pública adscrita a la oficina del Primer
Ministro (y creada desde 2013), conocida como France Stratégie (su nombre
formal es Commissariat Général a la
Stratégie et a la Prospective, CGSP).
Este es un organismo asesor experto que genera escenarios de mediano y
largo plazos sobre temas sociales, económicos, ambientales y tecnológicos que
afectan a la sociedad francesa, con el propósito de enmarcar las decisiones de
política. También realiza evaluaciones
de las políticas existentes y formula recomendaciones. Puede también actuar como plataforma para la
consulta pública, organizando debates que involucran a partes interesadas de la
sociedad civil, del sector privado y de la academia.
Pero para el tema de las consultas públicas,
Francia ha desarrollado un esquema institucional y transparente que estimula la
participación ciudadana en la toma de decisiones acerca de proyectos de
infraestructura. Este es la tercera
pieza clave del entramado francés: la Comisión Nacional para el Debate
Público (Commission National du Débat Public, CNDP), un organismo público
independiente cuya misión es informar al público y organizar los procesos de
debate y consulta pública.
La CNDP está integrada por 25 miembros
provenientes de varias esferas del quehacer público, incluyendo personas
electas, representantes de organismos públicos y de organizaciones de la
sociedad civil, incluyendo sindicatos, gremios empresariales, y asociaciones de
consumidores.
Para que un proyecto sea debatido
públicamente, sus promotores deben hacer la solicitud correspondiente a la
CNDP. Y para que sea aceptado, debe
cumplir con ciertos requisitos, entre ellos el de tamaño de inversión (por lo
menos un monto superior a los 300 millones de euros). La CNDP decide si el proyecto requiere de un
debate público, con base en consideraciones sobre el interés nacional que
tiene, o su impacto (ambiental, socioeconómico, y sobre el uso del suelo).
Si el proyecto resulta seleccionado, la CNDP
designa una comisión especial para ese proyecto, que tiene la responsabilidad
de organizar y facilitar el debate público.
La comisión especial decide cuál es la estructura apropiada y los
instrumentos de participación que habrán de usarse para el debate público.
Como preparación para el debate, el promotor
del proyecto (instancia pública que lo respalda) debe presentar un informe que
se difunde públicamente, en el que se describe el proyecto: sus características generales, su
racionalidad, sus objetivos, su costo estimado, y sus impactos sociales y
ambientales. El debate público se
realiza durante un periodo de cuatro a seis meses, y su rol es cuádruple:
- Discutir si el proyecto efectivamente se necesita
- Revisar diferentes alternativas para atender la necesidad identificada por el
proyecto
- Examinar las consecuencias del proyecto
sobre el uso del suelo
- Discutir los impactos ambientales del
proyecto.
La CNDP actúa como el organizador, el
facilitador y el reportero en el debate público, sin tomar partido sobre los
méritos del proyecto. Una vez que
concluye el debate, la CNDP prepara una relatoría del debate que cubre los
argumentos principales que se presentaron por parte de los participantes, así
como un informe resumido.
Después del debate, el promotor del proyecto
debe decidir entre tres opciones:
a) Abandonar el proyecto
b) Proceder con el proyecto con ajustes
importantes al planteamiento original
c) Continuar con el proyecto, tomando en cuenta
las recomendaciones surgidas del debate.
De
acuerdo con la OCDE, el sistema de debate público de Francia es un ejemplo impresionante
de democracia participativa. Se ha
convertido en un factor clave del proceso de planeación de la infraestructura
en ese país, que no sólo ha contribuido a mejorar el proceso de toma de
decisiones sobre proyecto de gran tamaño, sino que también ha mejorado la
legitimidad y la aceptación pública de los proyectos.
El cuarto elemento del entramado institucional
francés es la Unidad de Soporte al Financiamiento de la Infraestructura (Fin Infra), creada en 2016 dentro de la
oficina del Tesoro. Sustituyó a una
agencia previa denominada Unidad de Soporte a las Asociaciones
Público-Privadas, y tiene un mandato más amplio que su predecesora. Son cuatro los roles que debe desempeñar Fin
Infra:
- Proporciona consejo y apoyo a las
entidades públicas para el financiamiento de inversiones en
infraestructura de interés general (aplicando conocimiento experto sobre
técnicas financieras, modelación financiera, e inteligencia de mercado).
- Contribuye a optimizar el valor por
dinero[7]
de los proyectos.
- Ayuda a la identificación y gestión de
los riesgos legales, financieros y presupuestarios relacionados con las
inversiones.
- Proporciona consejo durante las etapas
iniciales de preparación del proyecto acerca de la selección de la
modalidad más adecuada de financiamiento.
Un
rasgo adicional del entramado institucional francés es el haber pasado de
contratos sectoriales a contratos territoriales en la relación del gobierno
central con las regiones.[8] De este modo, los contratos de planeación
2014-2020 que canalizan recursos públicos a las regiones dan prioridad a cinco
temas:
- Educación superior, investigación e
innovación
- Cobertura nacional con banda ancha de
alta velocidad y desarrollo de usos para las tecnologías digitales
- Innovación, nichos promisorios y la
“fábrica del futuro”[9]
- Movilidad multimodal
- El medio ambiente y la transición
energética.
Cabe destacar que el desarrollo territorial ha
sido una prioridad histórica del gobierno francés. Desde la constitución en 1963 de la DATAR (Délégation a l’Aménagement du Territoire et
a l’Action Régionale) dependiente del primer ministro como un tanque
pensante interministerial que elabora, promueve y coordina políticas de
planeación regional; hasta la actual CGET (Commissariat
Général a l’Egalité des Territoires), que depende del ministerio de
cohesión territorial, el gobierno central ha contado con un instrumento eficaz
cuya función primordial ha sido la coordinación, tanto horizontal (entre los
ministerios) como vertical (entre las autoridades centrales y locales).[10]
[1] O
hasta tres, si incluimos la consulta organizada al vapor por el gobierno
federal para que la gente decida si se termina y opera una planta
termoeléctrica en el estado de Morelos, y que se realizará el 23 y 24 de
febrero. No hubo información previa suficiente. El presidente ha hablado a
favor de operar la planta y el gobierno federal ha distribuido panfletos que
promueven el “proyecto” (si así se puede llamar a una planta prácticamente terminada
a la que sólo le falta un tramo de gasoducto) e invitan a la población de varios
municipios a que vaya a votar. Uno de los líderes principales del movimiento
opositor fue asesinado (no se sabe todavía quién fue), sin que este hecho modificara
un ápice el proceso.
[2] Es
el caso, desde luego, del Convenio 169 de la Organización Mundial del Trabajo
(OIT), que solicita la realización de consultas previas, libres e informadas
con las comunidades locales que resultan afectadas por un proyecto de
inversión.
[3] Un
ejemplo de este uso discrecional y falta de transparencia es el programa de
caminos rurales y alimentadores, que ha tenido un presupuesto anual del orden
de 14 mil millones de pesos en promedio durante los últimos diez años. Esto ha
sido documentado en varios informes elaborados por la Auditoría Superior de la
Federación.
[4] El
proceso no ha sido transparente. El Instituto Mexicano del Petróleo (IMP) da a
conocer un informe en el que destaca que el análisis costo beneficio efectuado
no ha sido positivo en el caso de Dos Bocas; pero días después el director
general del organismo es sustituido y entonces el IMP difunde otro informe en
el que afirma que el proyecto en Dos Bocas sí es técnicamente viable y que el
organismo no es competente para dictaminar en materia del costo-beneficio del
proyecto.
[5] Antes
de mediados del siglo 17, el río Grijalva tenía un cauce muy definido sur-norte
que salía al mar justamente en la zona lagunar de Dos Bocas. Para evitar que
los piratas utilizaran el río para penetrar y saquear los poblados interiores,
se desvió el río a la altura de Huimanguillo (con un primer “rompido” llamado
de Nueva Zelanda). A partir de entonces, el tramo que hoy existe y pasa a un
lado de Comalcalco y Paraíso, y rodea el terreno de PEMEX, se denominó río
Seco. A pesar de su nombre, el cauce lleva agua, que ocasionalmente se desborda
en épocas de lluvia.
[6]
Véase el anexo correspondiente, en Gaps
and Governance Standards of Public Infrastructure in Chile; OCDE, 2017.
[7]
“El Valor por Dinero (VPD) es la combinación óptima entre los costos asumidos
por el sector público para desarrollar un proyecto de infraestructura, y su
aporte para cubrir satisfactoriamente las necesidades de los usuarios. En
general, se genera VPD cuando los beneficios derivados de una infraestructura
superan los costos en los que se incurrió para desarrollarla y en los costos en
los que se incurrirá para operarla y mantenerla. Aunque el VPD puede ser visto
como una medida de retorno para el sector público, no es un indicador
tradicional financiero de rentabilidad dado que no solo involucra el
comportamiento de los flujos de caja de un proyecto sino que también incorpora
dentro de sus principales determinantes la distribución de riesgos entre el
Estado y el inversionista privado, la proporción de aportes públicos y la
capacidad de autogeneración de fondos por parte de la infraestructura.” Véase: https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Participacin%20privada%20en%20proyectos%20de%20infraestructu/Nota%20T%C3%A9cnica%202.pdf.
[8]
Este cambio parece especialmente pertinente para la realidad mexicana del nuevo
gobierno federal, con un solo delegado federal por entidad federativa, en vez
de la multiplicidad de delegados por dependencia y entidad de la Administración
Pública Federal que imperaba hasta hace poco.
Un contrato (convenio de coordinación) de este tipo permitiría alinear
prioridades estatales y federales y establecer acciones intersectoriales más
congruentes entre sí.
[9]
“Fábricas del futuro” es la versión francesa de las estrategias nacionales de
modernización de los sistemas de producción de las empresas para adaptarse a la
cuarta revolución industrial, que incluye nuevas tecnologías como robótica,
realidad virtual o aumentada, redes de sensores y software (internet de las
cosas), procesamiento de datos (big data)
y otras tecnologías digitales. En el
caso francés, esta estrategia se basa en cinco pilares: (i) desarrollo de la oferta tecnológica para
la industria del futuro; (ii) acompañamiento financiero y fiscal de las
empresas hacia la industria del futuro; (iii) formación de recursos humanos;
(iv) fortalecimiento de la cooperación europea e internacional; y (v) promoción
de la industria del futuro (proyectos piloto, difusión de buenas prácticas).
[10]
Por cierto que la primera misión de la DATAR fue organizar la relocalización de
actividades fuera de la ciudad de París, hacia otras regiones francesas, como
parte de un esfuerzo por desconcentrar la actividad económica del país.
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