Tren Maya, Segunda Aproximación

Escribo esta reflexión[1] a solicitud de mi amigo Héctor Madrid, presidente de la Academia Mexicana de Profesionistas en Evaluación Socioeconómica de Proyectos, AMPRES, organización en la que soy parte del grupo fundador, gracias a la generosa invitación de Héctor.

Antes que nada, quisiera deslindarme de la corriente de descalificación fácil que se ha generado casi de manera sistemática en torno a diversas propuestas que han anunciado diversos integrantes del próximo gobierno federal, empezando por el presidente electo.

Coincido con muchas de las iniciativas, pero con algunas otras no. Este es el caso del proyecto del tren maya. Pretendo opinar aquí con el propósito de aportar argumentos que ayuden a la gente en el poder a contrastar sus buenas intenciones con la realidad, al menos como yo la veo.  Idealmente, de ese contraste podría venir una rectificación.  Algunos de los proyectos anunciados son sin duda mejorables, pero van en el sentido correcto (a mi juicio claro).  Pero otros, como el tren maya, creo que deben archivarse y dar oportunidad a repensar la mejor manera de impulsar el desarrollo regional del Sur-Sureste y de la Península de Yucatán.

Me motiva la firme creencia de que la enorme cantidad de recursos que se destinarían a ese proyecto bien podrían tener un uso mucho más productivo, que realmente genere empleos y bienestar a zonas y grupos amplios.

Y me parece que ese es el dilema: qué proyecto o canasta de proyectos (no necesariamente tiene que ser un mega proyecto) pueden impulsar mejor el desarrollo de la región.  Plantear la disyuntiva entre hacer o no hacer el tren maya es un error, porque ese no es el único proyecto posible.[2] 

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De su primer anuncio a su forma actual, el proyecto ha tenido modificaciones importantes.  Inicialmente, el trazo pretendía unir las zonas turísticas de la Riviera Maya y Palenque, pasando por Bacalar y Calakmul en el camino.  La longitud total era del orden de 900 kilómetros y el costo pre-estimado[3] de 80 mil millones de pesos

 

   

 Ahora, el proyecto se ha redimensionado, para incorporar al resto de la Península de Yucatán, con un tramo adicional que va de Escárcega a Campeche, de ahí a Mérida (pasando por Maxcanú) y finalmente a Cancún (pasando por Izamal, Chichén Itzá y Valladolid).

La longitud creció a 1,500 kilómetros y el costo prácticamente se duplicó (del orden de 150 mil millones de pesos)[4].  Para tener una idea de lo que significa este monto de inversión, podríamos compararlo con otros rubros significativos de inversión pública (incluyendo esquemas de asociación público-privada) efectuada, en proceso o anunciada en fecha reciente:

·         Es casi cinco veces el monto de inversión que se está canalizando al proyecto portuario más importante del país en los últimos 40 años[5], con la nueva zona de ampliación del puerto de Veracruz.

·         Es más de tres veces el monto del presupuesto federal anual (2017) canalizado a la inversión en carreteras.

·         Es casi tres veces el costo total estimado del tren interurbano CDMX-Toluca.

·         Es de un costo semejante al de la nueva refinería[6] que también se ha planteado construir al inicio del nuevo gobierno.

·         Es el 60% del costo total estimado de la inversión pública federal para el nuevo aeropuerto de Texcoco, cuya cancelación ya se anunció por parte del nuevo gobierno.

 

Una primera consideración elemental cuando se habla de proyectos de esta magnitud es ubicarlos dentro de la estrategia de desarrollo a la que responden, a fin de tener una idea clara del problema que pretenden resolver o de la oportunidad que desean aprovechar.  De esta manera, se pone en su debido contexto al proyecto, y es posible identificar los beneficios cuantitativos y cualitativos que podría generar su realización.  Invariablemente, para que un proyecto así tenga sentido, debe poder generar beneficios superiores a los costos que involucra.

Hasta la fecha, ningún programa regional (como el formulado para el Sur-Sureste por el gobierno federal al inicio de su administración), ni tampoco estrategia regional alguna (como la formulada por los gobiernos estatales del Sur-Sureste en el seno de la Comisión ad hoc de la CONAGO), habían considerado un proyecto de esta naturaleza.  Tampoco ha formado parte de los planes estatales de desarrollo de los gobiernos de la región en el periodo reciente. 

El programa sectorial de comunicaciones y transportes de la administración federal que está por concluir solamente incluía el tema de los ferrocarriles interurbanos como opción para conectar ciudades con una interacción intensa, como es el caso de la CDMX con Querétaro y Toluca.  También, en algún momento, se consideró la posibilidad del llamado Tren Transpeninsular, que promovía la entonces gobernadora de Yucatán, Ivonne Ortega, para conectar a Mérida con la Riviera Maya (y específicamente con Cancún y/o Punta Venado).[7]  Al cabo de múltiples estudios y proyectos (del orden de mil quinientos millones de pesos se erogaron por estos conceptos), el gobierno federal canceló la iniciativa por “razones presupuestarias”.

Cabría solicitar a las autoridades competentes que se haga una difusión pública amplia de tales estudios, como antecedente valioso, así como de los análisis que se hayan efectuado para fundamentar la iniciativa actual.  Ello, independientemente del resultado que tenga la “consulta” convocada por el próximo gobierno federal, que habrá de celebrarse en unos cuantos días.[8] 

La verdadera innovación que el nuevo gobierno federal puede introducir en el proceso burocrático de formulación y aprobación de proyectos de inversión pública, consiste en generar una deliberación amplia e informada entre todos los actores interesados, organizando eventos, abriendo foros, difundiendo posturas, contrastando ideas, sistematizando argumentos, con método y enfoque pedagógico, en forma tal que al final del proceso (que no puede ser de unos cuantos días), todos los interesados y el público en general, tengan una idea clara y fundamentada sobre los pros y contras, beneficios y costos del proyecto en cuestión.  Lo que importa es el debate público, no la consulta, que en la mayoría de los casos no tendría por qué realizarse, ya que la toma de decisiones se mantiene en la esfera de las autoridades responsables.[9]

Formular los estudios de preinversión que requiere un proyecto de gran magnitud como el Tren Maya no es una tarea exhaustiva de análisis que se hace de una sola vez.  Se trata de un proceso de acercamientos sucesivos en el cual se va tomando uno por uno los aspectos clave para discernir si el proyecto tiene sentido y viabilidad en todas las dimensiones relevantes:  social, económica, ambiental, financiera, técnica, legal.  Al principio, el análisis no es detallado; se va profundizando conforme se avanza.  Y puede terminar en cualquier momento, sin necesidad de llegar al final (con la elaboración del proyecto ejecutivo, por ejemplo), si los resultados de los análisis previos así lo aconsejan.

Lo anterior supone que los proyectos son una posibilidad que debe confirmarse o no, mediante estudios técnicos, y no una decisión tomada de antemano, sobre fundamentos insuficientes.

A veces se piensa que la bondad del proyecto es tan evidente que la formulación de estudios de viabilidad es un mero trámite, como en el caso de la construcción de una nueva refinería.  Pero no es así.  La necesidad de ampliar la producción de petrolíferos en el país para reducir nuestra vulnerabilidad frente a fenómenos externos, particularmente de índole política, es clara.  Pero no lo es la manera de hacerlo, si lo que se quiere es generar el mayor beneficio neto posible para el país: ¿debe ser una nueva refinería o conviene más ampliar una o varias de las refinerías ya existentes?, ¿dónde conviene localizarla y en función de qué criterios?  ¿cuáles son los montos de inversión totales considerando las obras complementarias que se requerirían en uno y otro caso?

En cuanto al tren maya no hay nada que indique su necesidad insoslayable para atender un problema de gran importancia.[10] Su justificación estaría, en su caso, por el lado del aprovechamiento de una oportunidad. Pero tampoco es evidente, sobre todo cuando se considera que ya existe una infraestructura carretera de excelentes condiciones (clasificadas como ET4, ET2, y A2 dentro de la red primaria nacional) que comunica eficientemente a todos los puntos que se han incluido en la ruta del proyecto del tren maya.

Establecer con firmeza la justificación del proyecto es una reflexión inicial inescapable.  El primer ejercicio es de lógica elemental: ¿por qué se necesita el proyecto?, ¿qué problemas ayuda a resolver?, ¿qué oportunidades aprovecha?, ¿a quién beneficia y cómo?, ¿a quién perjudica y cómo?, ¿cómo se va a construir, financiar y operar?, ¿es ésta la mejor manera de atender el problema o aprovechar la oportunidad?, ¿quiénes están a favor del proyecto y por qué?, ¿quiénes están en contra del proyecto y por qué?

Los promotores del proyecto han argumentado que el tren podría llevar a una gran cantidad de turistas a zonas de la región que ahora no la tienen, generando con ello derrama económica adicional en favor de las comunidades locales.  También han expresado que el tren aumentará la captación de visitantes a la región.  En otras palabras, el beneficio principal del proyecto sería el incremento en el número total de visitantes que ahora llega a la región y, en particular, el aumento de visitantes a ciertas zonas subaprovechadas.

Esta es la hipótesis que se tiene que probar y medir.  Y al hacerlo, debe explicar por qué sería una opción superior al uso del transporte carretero, que podría llevar a los visitantes con comodidad, rapidez y seguridad, a través de autobuses o vehículos individuales, a estos mismos sitios.  Y sin necesidad de hacer inversiones tan cuantiosas en una infraestructura de transporte que sería redundante.

Cabe enfatizar que los sitios considerados en el recorrido del tren maya están ya comunicados por las mejores carreteras federales del país (la 199, que conecta a Palenque con eje troncal 186 que llega hasta Chetumal, y que se conecta con la 307, que sube hasta Cancún, y que se conecta con el eje troncal 180, que comunica con Mérida y Campeche, y con la carretera 261 que enlaza con Escárcega). Todas son categoría ET (eje troncal) o A[11], dentro de la red primaria federal, y están lejos de su saturación.  Hay servicios de autotransporte regulares buenos y ampliarlos según se requiera no representa mayor problema.

¿Por qué se necesita un transporte ferroviario alternativo cuando existen estas condiciones?  Y sobre todo, ¿por qué debe ser realizado con recursos públicos?

Si realmente tuviera el potencial de demanda de visitantes que los promotores del proyecto estiman, habría inversionistas privados, nacionales e internacionales, dispuestos a poner el capital necesario, a riesgo proyecto, para recuperarlo con la operación del servicio durante un número razonable de años (a través de una concesión otorgada por el gobierno federal, dado que se trata de un servicio regulado).  No necesitaría ni un peso de inversión pública.

Pero el hecho es que se está planteando como un proyecto en asociación público-privada, en el cual el gobierno federal aportaría la partida anual -durante cuatro años- del presupuesto federal destinada a promoción turística internacional, que asciende a alrededor de 8 mil millones de pesos.

Esto significa que el proyecto del tren maya tendría que generar los beneficios que estima, sin apoyo de promoción internacional[12]. También supone que habría inversionistas interesados en aportar como capital el monto restante hasta alcanzar la cantidad necesaria de 150 mil millones de pesos.

En esta fórmula de financiamiento, el gobierno federal estaría esperando valorizar el derecho de vía que ya tiene con el tramo del ferrocarril Chiapas-Mayab que estaría incorporando (de Palenque a Escárcega y de ahí a Campeche y Mérida).  Pero el criterio rector será la capacidad de generar ingresos del nuevo servicio ferroviario, y esto depende de la demanda esperada de usuarios.  Ahí es donde cualquier estimación razonable no alcanza para hacer rentable el proyecto[13]. 

Esto significa que el proyecto no podrá funcionar sin una canalización permanente de subsidios públicos para cubrir sus gastos de operación y mantenimiento.  Entre más capital ponga el inversionista privado, mayor tendrá que ser el monto del subsidio anual por parte del gobierno federal. No hay magia, así funciona el capital en cualquier parte del mundo, incluso en China.

¿Por qué hacer un proyecto que no se necesita y que va a tener un enorme costo que se pagará con recursos públicos durante muchos años?

Y conste que aún no he considerado el impacto ambiental que previsiblemente tendría el proyecto sobre la zona de bosque tropical más importante del país.

Lo que necesitamos es deliberación pública a fondo.

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[1] En julio de este año publiqué una primera reflexión sobre el proyecto, con base en la información disponible hasta ese momento.  Además de la inminente “consulta” que se ha planteado el presidente electo, algunos nuevos elementos se han incorporado a la discusión de este tema.  Para la primera aproximación, puede consultarse: https://reflexion-oar.blogspot.com/2018/07/por-que-el-tren-maya-no-es-una-buena.html.

[2] Y como es obvio, al plantear el asunto en esos términos, los actores interesados (como los gobernadores de la región) reaccionan acomodándose a la voluntad de quien tendrá la responsabilidad del Ejecutivo Federal:  “es mejor hacer algo que no hacer nada”, “a caballo dado no se le ve el diente”, y otros razonamientos por el estilo.

[3] No se conocen estimaciones formales, desglosadas en sus componentes principales, del costo que tendría este proyecto, por lo que cualquier cifra que se maneje en esta fase es una referencia gruesa.

[4] Este monto parece producto de una actualización gruesa del costo por kilómetro que había estimado AD HOC Consultores para el proyecto del Tren Transpeninsular, en su trazo Mérida-Cancún, a razón de 100 millones de pesos por kilómetro.

[5] La anterior fue el programa de puertos industriales a finales de la década de 1970.

[6] Con capacidad para procesar 300 mil barriles diarios de crudo.

[7] Para no reseñar la historia de esta iniciativa con detalle, sugiero consultar la que cuenta el exgobernador de Yucatán, Patricio Patrón Laviada en https://mayaleaks.org.mx/historia-de-un-disparate-mayusculo-el-proyecto-del-tren-transpeninsular-por-patricio-patron-laviada/.

[8] Se entiende que el propósito de la consulta es dar un espaldarazo político a algunas de las propuestas de gasto e inversión que ha formulado el gobierno federal entrante.  Pero también se tiene conciencia de que en la práctica y en el caso del proyecto del Tren Maya, no basta con eso.

[9] Así lo indica la experiencia exitosa en la materia de Francia en las últimas décadas.  Véase el muy interesante estudio de la OCDE, Gaps and Governance Standards of Public Infrastructure in Chile, 2017.

[10] Atribuir a esta infraestructura de transporte turístico por sí misma capacidades intrínsecas para generar desarrollo regional cuando ya existe una red carretera robusta que interconecta a todos los sitios considerados en la ruta del tren,  no tiene ningún sustento teórico ni empírico.

[11] Con especificaciones mínimas de 12 metros de ancho de corona, y con acotamientos de 2.50 metros a cada lado.

[12] Además del efecto que la falta de promoción ocasione en el número de visitantes internacionales al país en el futuro.

[13] Como demuestra la amplia experiencia internacional, los trenes de este tipo son en su mayoría subsidiados por los gobiernos, aun cuando movilizan a millones de pasajeros todos los años entre ciudades muy pobladas, en Europa, Japón y China.