¿Qué hacer con el combustóleo?

Las prioridades en el subsector de la refinación de petróleo crudo están de cabeza. El secretario de hacienda señaló recientemente en una entrevista que le hizo Leo Zuckerman en su programa “La Hora de Opinar” que el presupuesto destinado para el programa de rehabilitación del sistema nacional de refinación era de 20 mil millones de pesos, mientras que el presupuesto estimado para la nueva refinería de Dos Bocas, al tipo de cambio actual (y si realmente cuesta lo que se está presupuestando) será diez veces superior (esto es, 200 mil millones de pesos).

Con el presupuesto para la rehabilitación de las seis refinerías existentes, se alcanzaría el máximo nivel técnico posible de producción, que para fines de este ejercicio vamos a establecer en un millón trescientos noventa y cuatro mil barriles diarios de productos derivados del proceso de refinación de crudo. Este es el nivel de la máxima producción que han alcanzado cada una de las seis refinerías en los últimos quince años (entre 2005 y 2019), por lo tanto, es un nivel que sí se ha alcanzado históricamente, y no sólo como estimación técnica.

Para este año de 2020, se ha confirmado la meta de llevar la producción del sistema de refinación nacional a un millón de barriles diarios, lo cual representa un incremento del 59% frente al volumen producido en 2019. Este aumento equivale a 371 mil barriles diarios adicionales, que es más de lo que produciría Dos Bocas dentro de tres años.

Sería factible pensar, entonces, que el nivel máximo de producción total del sistema de refinación nacional actual se podría alcanzar en 2021, con un aumento sobre 2020 del 39%, y otros 394 mil barriles diarios adicionales. Esto es, otro Dos Bocas.

En suma, parece ser que invirtiendo la décima parte de lo que se espera invertir en Dos Bocas, sería posible producir más de dos veces de lo que se estima que producirá la nueva refinería.

¿Cuál es el truco?

Pues resulta que los 20 mil millones de pesos destinados al sistema nacional de refinación actual sólo alcanzarían para darle una manita de gato a las seis refinerías existentes, pero no se estarían atendiendo todos los aspectos necesarios para que generen productos de la calidad necesaria para cumplir con la normatividad ambiental y competir con las importaciones de combustibles que seguirán llegando de manera creciente.

En particular, no se está incluyendo la reconfiguración para minimizar la producción de combustóleo de las tres refinerías que aún no la tienen (Salamanca, Tula y Salina Cruz), y que representan el 57% del volumen de producción del sistema y el 81% de la producción total de combustóleo.

En estas condiciones, al llegar a la meta de un millón de barriles diarios de producción, el sistema nacional de refinación estará produciendo 213 mil barriles diarios de combustóleo, un 39% más que el año pasado, aún en el mejor de los casos (que sería suponer que las tres refinerías ya reconfiguradas llegan a su producción máxima posible y las otras tres complementan lo necesario para llegar al volumen meta).

Si se mantuviera esta situación, para alcanzar el nivel de producción máximo posible en el sistema nacional de refinación actual, y al nivel de eficiencia que hoy se tiene, la generación de combustóleo llegaría a 338 mil barriles diarios. De aquí deriva gran parte del problema que se ha suscitado con las energías renovables en el sector eléctrico. La única salida comercial viable del combustóleo es, previsiblemente, que lo consuma la CFE.

No es sostenible, ni económica ni ambientalmente, mantener el nivel actual de producción de combustóleo. Es imperativo hacer la reconfiguración de todo el sistema para reducir el nivel a un 5-10% sobre la producción total (y no el 28% a 40% que hoy tiene en las tres refinerías no reconfiguradas).

Con la reconfiguración, en vez de 338 mil barriles diarios de combustóleo, se podrían generar más de 300 mil barriles de combustibles destilados (gasolinas, diesel, turbosina). Y en dos años (o tres), se solucionaría el conflicto con las energías renovables.

Además, si se hacen las cuentas con rigor y sin apasionamiento, es posible que con la rehabilitación verdaderamente integral del sistema de refinación actual ya no sea necesario construir una nueva. El costo será superior a los 20 mil millones de pesos, pero seguramente muy inferior a los 200 mil millones que costaría una refinería nueva.

Para hacer menos difícil una decisión así, sería factible aprovechar lo ya construido en Dos Bocas para hacer un centro de almacenamiento y mezcla de crudo y combustibles de primer nivel y, en su caso, aprovechar los pedidos de maquinaria y equipo en las refinerías actuales.

 

¿Cómo mejorar a PEMEX?

Sin pretender ser exhaustivo y con el ánimo de contribuir a que se abra una discusión nacional sobre la manera de rescatar a la empresa sin hundir al país, describo a continuación algunas ideas para mejorar la operación de la empresa con un sentido estratégico, que reconozca el entorno desfavorable y la fortalezca en sus capacidades básicas.

No comparto la idea de que PEMEX se ha convertido en una carga para el país y que más valdría cerrarla o venderla al mejor postor. Tampoco creo que la era de los combustibles fósiles esté a punto de concluir y que el mundo y México podrán vivir en el futuro cercano solamente con energías renovables. Sin duda, hacia allá vamos, pero los hidrocarburos todavía tienen mucho que aportar en el corto y mediano plazos.

1.       Mejorar la logística puede reducir costos y fortalecer su posición competitiva en el mercado interno de combustibles.

Llevar el crudo que se produce en el país a las seis refinerías actuales por ducto, con seguridad y sin interrupciones como hasta ahora requiere que el sistema completo de bombeo, conducción y almacenamiento opere con normalidad y tenga un mantenimiento adecuado y oportuno, incluyendo una programación estricta del reemplazo de los equipos al fin de su vida útil. Dejar de hacer esto porque los recursos escasos se concentran en otras prioridades es jugar a la ruleta rusa. Cualquier incidente disruptivo costará mucho más que los pretendidos “ahorros”.

La exportación de crudo debe dejar de hacerse a través de monoboyas o buques cisternas costa afuera, que han sido sistemas logísticos “provisionales” de alto costo que han subsistido porque no se ha completado la infraestructura portuaria proyectada para ello en Dos Bocas y Salina Cruz hace cuarenta años.

La distribución de los combustibles producidos internamente en las seis refinerías actuales tiene sus respectivos mercados “naturales”. De cada refinería salen ductos que conectan con terminales de almacenamiento y reparto (TAR) ubicadas en la periferia de las ciudades de mayor tamaño. De las TAR se distribuyen los combustibles a las gasolineras por autotanques (pipas).

El combate al huachicol cerró temporalmente algunos ductos, y la distribución se realizó de manera emergente a través de pipas. Pero esta situación de excepción no debe mantenerse. El costo de distribución por pipas desde las refinerías y los puntos de internación (en el caso de combustibles importados) es mucho más alto que el costo de distribución por ductos. Es necesario reactivar y fortalecer la red de distribución de combustibles por ducto, a fin de cubrir los mercados regionales de cada refinería. Esta es una ventaja competitiva de PEMEX frente a los distribuidores privados de combustibles importados.

2.       La apuesta por producir más combustibles internamente no debe centrarse en el volumen sino en la calidad y costo de los combustibles para un mercado que será cada vez más competido.

Elevar la producción de combustibles sin considerar la calidad que requieren los distintos combustibles en los mercados regionales de cada refinería (hay norma CDMX y norma resto del país por ejemplo), y la competencia creciente que habrá de los combustibles importados por particulares, sería un grave error.

Para aumentar la proporción de combustibles con respecto a subproductos como el combustóleo en la producción total de las refinerías, se requiere de inversiones elevadas en la mayor parte de ellas. El porcentaje de subproductos se eleva además porque las refinerías procesan crudo pesado en una muy alta proporción, debido a que ese es el tipo de crudo que se produce mayoritariamente en el país, y a que ha habido una prohibición “fundamentalista” a la importación de crudos ligeros con los cuales hacer mezclas que puedan ser digeridas mejor en nuestro sistema nacional de refinación.[1]

Si nuestras refinerías no reducen la producción de combustóleo para elevar la producción de combustibles destilados, y si no mejoran la mezcla de crudo que reciben, estarán condenadas a producir, en el mejor de los casos, más combustibles caros y de calidad insuficiente frente a lo que podrá ofrecer la competencia.

3.       La escala de la industria requiere que sus procesos productivos se concentren en zonas geográficas especificas para generar encadenamientos eficientes.

En el mundo, las refinerías de petróleo coexisten con plantas petroquímicas en zonas de alta concentración industrial, a fin de que las segundas puedan aprovechar de manera eficiente los subproductos que genera el proceso de refinación. Pero se necesita de una escala elevada de refinación para generar suficiente materia prima para las petroquímicas.

Desde este punto de vista, la ampliación de capacidad de refinación en el país debería de darse en las refinerías de Minatitlán y de Salina Cruz. En este segundo caso, además, habría una razón poderosa de mercado: hoy las dos terceras partes de la demanda de combustibles de la franja costera del Pacífico mexicano (la Península de Baja California, Sonora, Sinaloa, Nayarit, Colima, Guerrero, Oaxaca, Chiapas y parte de Durango) se abastece con combustibles importados que en su mayor parte llegan de la zona del Golfo de México (Tejas) por barco, cruzando el Canal de Panamá. Este es el combustible importado más caro que puede haber y, por tanto, debería ser el primero en sustituirse con producción nacional (que llega por cabotaje, en la tercera parte restante, desde Salina Cruz).

La refinería de Dos Bocas se localizó ahí más por razones sentimentales que técnicas. Si el proyecto se mantiene, habrá de atender un mercado regional que ya está atendido hoy por Minatitlán, obligando a que la refinería de Veracruz busque un mercado alternativo (que bien podría ser complementar la oferta de Salina Cruz para atender la franja del Pacífico). Pero además, por el tamaño que tendrá, su volumen de producción de combustibles no podrán ser absorbidos en su mercado regional “natural”, y tendrá que enviar una porción importante de su producción total a otros mercados; presumiblemente, de la zona metropolitana de la ciudad de México (enviando los productos por cabotaje a Tuxpan, y de ahí por ducto al centro del país) y, probablemente, también a Salina Cruz por ducto, para cubrir la demanda del Pacífico mexicano.

Este manejo supone costos adicionales en la distribución interna de combustibles, que les restan competitividad frente a los productos importados.

Si todavía fuera posible reorientar la inversión de Dos Bocas, se sugeriría aprovechar los equipos que ya se mandaron a hacer en las refinerías del Istmo de Tehuantepec, donde se ubica otro de los programas de desarrollo prioritarios del actual gobierno. Y aprovechar la inversión ya efectuada en Dos Bocas para habilitar una gran zona de almacenamiento y mezclado de crudo, nacional e importado, desde donde se abastezca a todo el sistema nacional de refinación.

4.       La deuda de la empresa debe renegociarse sistemáticamente para obtener plazos más largos y tasas más bajas.

En las condiciones actuales de baja generalizada en las tasas de interés en los mercados internacionales, habría que aprovechar para integrar paquetes de refinanciamiento que tome tramos de deuda cara y de corto plazo y la sustituya por deuda nueva a más largo plazo y a tasas más bajas. En este esfuerzo, PEMEX debe buscar el apoyo de la banca internacional, a fin de que los mercados perciban este esfuerzo como una medida adecuada de saneamiento financiero que le bajará el costo a la deuda de PEMEX y, por tanto, le brindará un alivio que mucho necesita.

---

[1] Ya desde el 2008, cuando se realizaron consultas a expertos frente a la intención fallida de reforma energética de ese momento, el Dr. Francisco Barnés de Castro, quien fue rector de la UNAM, subsecretario de energía y titular de la Comisión Reguladora de Energía, había sugerido que PEMEX importara crudo ligero para mezclarlo con el crudo pesado nacional y generar un suministro que resultara más productivo para las refinerías, al elevar la proporción de combustibles destilados frente al combustóleo.

Una propuesta para el financiamiento local de la doble emergencia de salud y económica

El 6 de abril pasado, el presidente López Obrador dio un informe sobre el avance de su administración en el que mencionó que estaba en marcha un “programa emergente para el bienestar y el empleo” dirigido a la atención de la pandemia del COVID-19, así como a sus efectos económicos. Señaló que se habían dispuesto 40 mil millones de pesos adicionales para el sector salud, y que se contratarían 45 mil médicos y enfermeras más. También destacó que se profundizarían y adelantarían los programas sociales que ha venido ejecutando desde el inicio de su gobierno, como el de adultos mayores, el de becas a diferentes niveles escolares, el de aprendices, el de sembradores de árboles y de pescadores ribereños, entre otros.

El presidente afirmó que con los programas sociales y de desarrollo del gobierno federal “se llegaría a 22 millones de beneficiarios”, con lo cual ratificaba la prioridad que otorga a la población que vive en condiciones de pobreza.

Para financiar lo adicional a sus programas ordinarios, López Obrador mencionó una fuente nueva y otras ya existentes:

·      -- Los recursos federales guardados en innumerables fideicomisos públicos sin estructura orgánica;

·         --  El Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios;

·       -- Las subastas aceleradas de los bienes incautados a través del Instituto para Devolver al Pueblo lo Robado;

·         -- La banca de desarrollo; y

·        --  Una mayor austeridad republicana.

Destacó, asimismo, que en breve daría a conocer el programa de inversión pública, privada y social del sector energético, por un monto superior a los 339 mil millones de pesos.

En suma, el presidente habló de que su fórmula para remontar la “crisis transitoria” sería: mayor inversión pública, empleo pleno y honestidad y austeridad republicana.

Finalmente, remató señalando que “Ya rompimos el molde que se usaba para aplicar las llamadas medidas contracíclicas que sólo profundizaban más la desigualdad y propiciaban la corrupción en beneficio de unos cuantos.”

En mi opinión, este mensaje del presidente tiene varios problemas:

1.     1. La visión sobre el papel del gobierno federal.- Tiene razón el presidente al dar prioridad a la atención de la población más vulnerable. Pero no la tiene al excluir al resto de la población. México tiene más de 125 millones de habitantes, por lo que 22 millones de beneficiarios es menos de la sexta parte de la población total. Estos beneficiarios no están en su mayor parte dentro de la población económicamente activa, que es del orden de 60 millones de trabajadores, de los cuales poco más de la mitad se encuentran en la economía informal y en su mayoría perciben ingresos que no rebasan los dos salarios mínimos. Además, el 70% de los empleos formales están en las empresas micro, pequeñas y medianas.

2.   2.  La visión sobre la urgencia, duración y tamaño de la crisis.- Las actividades económicas se han parado en su mayor parte. No hay ventas, no hay ingresos y muchas personas y empresas no cuentan con las reservas suficientes para resistir varios meses en estas condiciones. Los análisis más optimistas señalan que la parte más álgida de la pandemia persistirá por lo menos hasta finales de junio (3 meses más). Si sólo se apoyara a la mitad de la fuerza laboral con 5 mil pesos mensuales, se requeriría de una erogación de 150 mil millones de pesos durante cada mes que dure la pandemia y, por tanto, la paralización de la economía (esto es, recursos adicionales por un 0.6% del PIB cada mes).

3.    3. La visión sobre el funcionamiento de la economía.- Las medidas contracíclicas indican solamente su papel para contrarrestar la caída en las actividades económicas. No son buenas o malas en sí mismas. Depende de cómo se diseñen y apliquen. Lo que sí es un error ( y malo en sí mismo) es dejar que la economía se caiga tan abrupta y profundamente como va a ocurrir si no se hace algo. Lo mismo puede decirse de la deuda pública. No es buena o mala en sí misma. Depende de cómo se utilice y en qué condiciones se contrate (costo, plazo, condicionalidad). México no es un país sobre-endeudado y tiene, a decir de varios expertos, un “espacio” de por lo menos 10 puntos del PIB para contratar más deuda sin problema (alrededor de 2.5 billones de pesos). Además, el financiamiento puede hacerse con una combinación de fuentes viables: financiamiento directo del Banco de México (sin deuda) en una proporción que no resulte inflacionaria; compra de bonos federales por parte del Banco de México; utilización de líneas internacionales con el FMI y la Reserva Federal de Estados Unidos, sin condicionalidad.

4.     4. La visión sobre el papel de las grandes empresas privadas.- Todo país necesita empresas privadas grandes y eficientes, que inviertan y sean innovadoras, que organicen y eleven las competencias de empresas de menor tamaño. Las empresas grandes pueden resistir más una crisis, pero no están exentas de entrar en dificultades por falta de ingresos. El apoyo del gobierno no tiene por que ser a fondo perdido ni exento de condicionalidades (sobre reparto de utilidades e ingresos de los altos directivos, por ejemplo), pero sí puede ser necesario en un momento dado para evitar daños mayores a la actividad económica y el empleo.

5.     5. La visión sobre el momento histórico que estamos viviendo.- Esta crisis pone de relieve la enorme debilidad de las finanzas del gobierno federal por la insuficiencia estructural de ingresos que padece desde hace décadas. Pero también ofrece la oportunidad única de plantear un cambio que sería visto a todas luces como necesario, no sólo para pagar la deuda adicional que se hubiera contratado, sino para fortalecer las condiciones de la reactivación económica que habrá de requerirse. Este cambio consiste en una reforma fiscal que permita establecer un impuesto a la riqueza y al ingreso de los más ricos (que ya está también en la agenda política de Estados Unidos).

Espero que los próximos acontecimientos hagan cambiar las visiones antes enumeradas, pero el país no puede esperar a que eso ocurra. Por ello, se plantea aquí la posibilidad de que sean los gobiernos de las entidades federativas quienes asuman el liderazgo social que se requiere, convocando a empresarios, sindicatos, organizaciones de la sociedad civil, a que participen en la deliberación, acción y vigilancia de sendos planes estatales para la emergencia de salud y económica.

Tales planes deberían dimensionar con claridad el problema de cada entidad y proponer las acciones de corto y mediano plazos necesarias, cuantificando los recursos que en cada caso se requieran.

Los gobiernos estatales deberían diseñar un instrumento de financiamiento -un bono de largo plazo- en colaboración con el Banco de México y las instituciones financieras del país que pueda ser colocado y adquirido por estas mismas instituciones en condiciones que permitan un año de gracia en el capital e intereses, y un fideicomiso de garantía y pago que capte los recursos de un nuevo impuesto estatal al consumo del 4% a partir de 2021.

Si la recaudación total del IVA federal es de poco más de 900 mil millones de pesos al año, el 4% estatal equivaldría a un 25% de ese monto; esto es, alrededor de 230 mil millones de pesos anuales (casi un punto porcentual del PIB).

También podría convocarse a los principales municipios urbanos para que hagan un esfuerzo paralelo de mayor recaudación vía el aumento en el impuesto predial, que hoy es casi insignificante, pero podría actualizarse gradualmente, y dar lugar a fideicomisos municipales de garantía y pago con los recursos provenientes de esos aumentos, que se destinen como contrapartida de proyectos conjuntos con sus gobiernos estatales.

A corto plazo, tendrían que reunirse los secretarios de planeación y finanzas de los estados, así como los secretarios de salud y de desarrollo económico. Los primeros para discutir los términos del instrumento de financiamiento y los otros para deliberar y acordar planes básicos de atención a la salud y de recuperación económica y defensa del empleo.

Los gobernadores mismos deberían dar el “kick off” a una iniciativa de este tipo en el seno de una reunión plenaria de la CONAGO, conservando, eso sí, Susana Distancia.

Planeación y gestión alternativas para los grandes proyectos de inversión en México

El pasado 6 de febrero, la congresista por el estado de Nueva York, Alexandria Ocasio-Cortez, habló en la Cámara de Representantes de Estados Unidos sobre la falta de pesos y contrapesos en el gobierno de ese país, tanto en el poder legislativo como en el ejecutivo, y llegó a la conclusión de que: “We have a system that is fundamentally broken”.

Su énfasis estaba en el tema electoral y la posibilidad de que un legislador o el propio presidente fueran -primero- financiados en sus campañas políticas hasta en un 100% por las grandes empresas, y -luego- gestionaran leyes o tomaran decisiones ejecutivas a favor de esas mismas empresas. La respuesta en ambos casos fue que no había ningún impedimento legal.

Esta presentación se ha convertido ya en la que más reproducciones ha tenido en la historia de Tweeter (más de 38 millones al 15 de febrero). Puede verse en https://twitter.com/nowthisnews/status/1093601038622281728.

Pero el abuso en el uso del poder en Estados Unidos no se limita a la esfera electoral, tiene un claro ejemplo en el ámbito del destino de las inversiones federales, en los intentos absurdos de Trump por conseguir recursos fiscales para construir el muro que prometió en su campaña política en la frontera con México. Ya cerró el gobierno federal más de un mes para presionar al Congreso. Como eso no le funcionó, ahora anuncia que decretará una “emergencia nacional”, a fin de allegarse recursos sin necesidad de que intervenga el Congreso. Aquí también enfrentará oposición. La Cámara de Representantes, de mayoría demócrata, y varios estados, le disputarán legalmente esta medida.

Estas pajas en el ojo del vecino se vuelven vigas en el nuestro, cuando nos ocupamos de revisar la manera en que el gobierno de Andrés Manuel López Obrador está decidiendo en materia de grandes proyectos de inversión. Para muestra bastan dos botones:  el tren maya y la refinería de Dos Bocas[1].

Formalmente, existen leyes (Ley de Planeación, Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria) que acotan el ámbito y el proceso mediante el cual el ejecutivo federal puede tomar decisiones en materia de inversión pública. Además, hay protocolos derivados de marcos jurídicos internacionales a los que México se ha adherido que indican la manera de proceder cuando están involucrados, por ejemplo, pobladores originarios (nuestros pueblos indígenas)[2].

Con base en el marco jurídico actual, los proyectos y programas de inversión pública están sujetos a procesos técnico-administrativos que en teoría deben hacerlos más eficientes, ya sea porque sus beneficios a la comunidad sean superiores a sus costos, o bien porque permiten seleccionar entre varias opciones técnicas aquélla que cumple mejor con los objetivos establecidos y tiene el menor costo posible. También los proyectos de asociación público-privada participan de procesos semejantes, añadiendo en estos casos la distribución de los riesgos del proyecto entre la entidad pública y la privada.

La entidad normativa federal de la inversión pública es la Secretaría de Hacienda, a través de su Unidad de Inversiones, que en práctica se ha visto rebasada por la cantidad de casos y su complejidad. Su herramental analítico también se ha quedado rezagado, y sus procesos carecen de transparencia y cualquier forma de participación comunitaria/ciudadana. En estas condiciones, no ha sido extraña la discrecionalidad en el uso de los recursos de inversión y la preparación de “expedientes técnicos” a modo que la justifican.[3]  La Secretaría de Hacienda no elabora los proyectos; los revisa y los aprueba si cumplen con los objetivos, criterios, y parámetros que están en su normatividad.

La expectativa con el nuevo gobierno federal es que el sistema de inversión pública se fortalezca, que incorpore objetivos de equidad y soberanía, y no sólo de eficiencia para evaluar los proyectos, que se convierta en un proceso transparente y de rigor técnico que cualquier interesado pueda conocer y opinar, y que de cauce a la participación comunitaria/ciudadana como parte integrante de los procesos de decisión sobre el destino de las inversiones, particularmente aquéllas que tienen un impacto directo en el bienestar de comunidades y regiones

En la práctica, sin embargo, ha prevalecido una actuación pública basada exclusivamente en la voluntad presidencial, sin una base mínima de evidencia (véase el artículo de Salomón Chertorivski publicado en el diario Reforma del 17 de febrero, https://twitter.com/Chertorivski/status/1097161496486862848).

Cada proyecto debe ser elaborado por la instancia sectorial de origen; esto es, si es un proyecto petrolero, PEMEX debe presentar los estudios técnicos que den sustento a su ejecución. Si es un proyecto de infraestructura de transporte, el responsable formal es la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT), aunque en el caso del tren maya el presidente asignó la tarea de preparar los estudios correspondientes a FONATUR.

Reconociendo la necesidad de ampliar la capacidad de refinación de crudo en el país, por una razón de soberanía, pero también de hacerlo en la forma más eficiente posible, el principal problema del proyecto de Dos Bocas es que el presidente seleccionó el sitio sin sujetarse a los procesos técnico-administrativos de Ley. No se ha realizado una adecuada revisión de alternativas de localización que permita acreditar dónde es más conveniente desarrollar la capacidad adicional de refinación, y hay varios indicios de que ese sitio no es Dos Bocas, ya que presenta varios problemas:[4]

·         No tiene infraestructura básica para alojar una planta del tamaño de una refinería con capacidad para procesar 340 mil barriles diarios de crudo (es un proyecto denominado “greenfield”, que va a resultar más costoso que uno “brownfield”, si el sitio seleccionado ya tuviera la infraestructura básica requerida.

·         Requerirá infraestructura complementaria que va a elevar los costos de la inversión: concluir los rompeolas de protección del puerto de Dos Bocas y construir una nueva terminal marítima de petrolíferos para embarcar los productos; poliducto a Minatitlán, para enviar una parte significativa de la producción al sistema refinador nacional (muy probablemente para Salina Cruz que atiende el mercado cada vez más deficitario de la costa mexicana del Pacífico); fortalecimiento de los equipamientos y servicios urbanos de la ciudad de Paraíso.

·         Va a elevar los costos de distribución de los petrolíferos, ya que tendrá que hacer infraestructura portuaria nueva cuando ya la hay en Pajaritos, desde donde se atiende la demanda de la Península de Yucatán; y la producción sobrante que no se pueda colocar en la zona terrestre de Tabasco tendrá que regresarse a Minatitlán para que de ahí se distribuya a donde sí haga falta dentro del sistema nacional de refinación.

·         Se va a montar sobre terrenos de alta vulnerabilidad ambiental, inundables (al estar rodeados e incluso atravesados por el denominado Río Seco)[5], a escasos metros de la costa, y pegados a la ciudad de Paraíso y la zona habitacional de PEMEX.

En el caso del tren maya, el problema es aún mayor, porque sin una estrategia ni una necesidad aparente, el gobierno federal ha propuesto construir 1,500 kilómetros de tren rápido dentro de un circuito que le da la vuelta a la Península de Yucatán y conecta con la zona de Palenque. Es un proyecto de infraestructura de transporte que como tal es redundante porque ya existen en todo el recorrido del proyecto carreteras de primer nivel, amplias, rectas, planas y de bajo aforo. Por ello, se ha querido vender desde un principio como un proyecto de desarrollo turístico y de desarrollo regional. Como el número de visitantes (que es la justificación principal del proyecto) que pudieran usar este servicio no es suficiente para dar viabilidad financiera al proyecto, se ha comenzado a difundir que la carga será el servicio que dará viabilidad al proyecto.

Con o sin tren, el número de visitantes a Bacalar, Calakmul, Palenque o cualquier otro sitio del recorrido propuesto, se puede aumentar con los servicios de transporte, la promoción, el establecimiento de paraderos, que son proyectos independientes. El aprovechamiento comunitario que se pueda hacer de un volumen incrementado de visitantes no depende tampoco del tren, sino de proyectos locales específicos orientados a incrementar y mejorar la producción de artesanías, la oferta de hospedaje y servicios de alimentación, y circuitos turísticos microregionales. Para ello, será necesario muy probablemente que se mejoren los servicios públicos de energía eléctrica, agua potable (incluyendo saneamiento y tratamiento), telecomunicaciones, entre otros. Cada uno de estos elementos genera sus propios beneficios y en conjunto provoca sinergias. Pero ninguno depende de que se construya un tren para poder concretarse.

No hay un estudio del mercado que indique sobre bases razonables si habrá o no una generación adicional de visitantes a la región o solamente habrá una redistribución de los que ya están llegando. Pero sí se puede afirmar -por las innumerables experiencias internacionales con proyectos de trenes rápidos- que el número de usuarios no será suficiente para darle viabilidad financiera al tren maya.

Esto significa que tendrá que ser subsidiado permanentemente por el gobierno federal, canalizando recursos fiscales que podrían apoyar otros proyectos productivos. La actitud gubernamental, expresada a través del director de FONATUR, no es sensible a estos argumentos. En materia ambiental, se ha declarado públicamente que se hará la consulta previa, libre e informada a las comunidades afectadas, pero que la decisión ya estaba tomada.

Finalmente, se ha querido vender como un proyecto en el cual la inversión privada va a financiar el 90% del proyecto, cuando en realidad se trata de contratistas a los que se les anticipará un 10% del costo de las obras, pero con los cuales se firmará un contrato de servicios por 30 años, durante los cuales el gobierno federal cubrirá la totalidad del costo del proyecto, más la operación y mantenimiento, y deduciendo solamente los ingresos que se reciban de los usuarios (que serán previsiblemente muy reducidos).

Frente a esta manera de proceder de un gobierno federal que apenas empieza y que prometió hacer las cosas de otra manera, cabe reflexionar acerca de otras formas alternativas de planear y gestionar los grandes proyectos de inversión que vaya a impulsar esta administración.

Una manera útil de hacer esta reflexión consiste en revisar la manera en que se hacen las cosas en otros países. Aquí se desea destacar el caso de Francia, que ha sido inspiración para muchos países.

En Francia existe todo un entramado institucional para la planeación y gestión de los proyectos de infraestructura de transporte.^[6]  Un primer elemento es el Ministerio del Medio Ambiente, Energía y el Mar, que ha jugado un papel central en la definición de las inversiones públicas en infraestructura en los últimos años.  En 2007, este Ministerio promovió un debate público amplio (denominado Grenelle de l’environnement) entre las partes interesadas (stakeholders) para esclarecer cómo iba Francia a cumplir con sus metas en materia de cambio climático.  De ese episodio surgieron dos leyes, Grenelle I y II, que dieron origen a un documento de estrategia integral que se refería a todos los modos de transporte (Schéma National des Infraestructures de Transport, SNIT), y que proponía inversiones por 245 mil millones de euros en un periodo de 25 años.  A partir de esa propuesta, se designó a una comisión independiente integrada por miembros del Parlamento y expertos independientes, a fin de que revisaran la lista de proyectos propuestos en el SNIT, y establecieran un orden de prioridad.  Los proyectos fueron clasificados inicialmente en tres grupos:

• Aquéllos que debían empezar antes de 2030 y cuyos estudios tendrían que ser elaborados en un plazo próximo
• Aquéllos que debían empezar entre 2030 y 2050
• Aquéllos que podrían empezar después de 2050.

En la evaluación de los proyectos se utilizó una metodología de análisis multi-criterio que consideraba cuatro temas principales:

a)    La contribución a metas clave de la política de transporte [asociada a su vez a la estrategia de desarrollo general del país]

b)    Su desempeño ambiental

c)    Su desempeño social

d)    Su desempeño económico (medido como valor presente neto del flujo anual futuro de costos y beneficios).

Una segunda pieza clave del entramado institucional francés es la agencia pública adscrita a la oficina del Primer Ministro (y creada desde 2013), conocida como France Stratégie  (su nombre formal es Commissariat Général a la Stratégie et a la Prospective, CGSP).  Este es un organismo asesor experto que genera escenarios de mediano y largo plazos sobre temas sociales, económicos, ambientales y tecnológicos que afectan a la sociedad francesa, con el propósito de enmarcar las decisiones de política.  También realiza evaluaciones de las políticas existentes y formula recomendaciones.  Puede también actuar como plataforma para la consulta pública, organizando debates que involucran a partes interesadas de la sociedad civil, del sector privado y de la academia.

Pero para el tema de las consultas públicas, Francia ha desarrollado un esquema institucional y transparente que estimula la participación ciudadana en la toma de decisiones acerca de proyectos de infraestructura.  Este es la tercera pieza clave del entramado francés:  la Comisión Nacional para el Debate Público  (Commission National du Débat Public, CNDP), un organismo público independiente cuya misión es informar al público y organizar los procesos de debate y consulta pública.

La CNDP está integrada por 25 miembros provenientes de varias esferas del quehacer público, incluyendo personas electas, representantes de organismos públicos y de organizaciones de la sociedad civil, incluyendo sindicatos, gremios empresariales, y asociaciones de consumidores.

Para que un proyecto sea debatido públicamente, sus promotores deben hacer la solicitud correspondiente a la CNDP.  Y para que sea aceptado, debe cumplir con ciertos requisitos, entre ellos el de tamaño de inversión (por lo menos un monto superior a los 300 millones de euros).  La CNDP decide si el proyecto requiere de un debate público, con base en consideraciones sobre el interés nacional que tiene, o su impacto (ambiental, socioeconómico, y sobre el uso del suelo). 

Si el proyecto resulta seleccionado, la CNDP designa una comisión especial para ese proyecto, que tiene la responsabilidad de organizar y facilitar el debate público.  La comisión especial decide cuál es la estructura apropiada y los instrumentos de participación que habrán de usarse para el debate público.

Como preparación para el debate, el promotor del proyecto (instancia pública que lo respalda) debe presentar un informe que se difunde públicamente, en el que se describe el proyecto:  sus características generales, su racionalidad, sus objetivos, su costo estimado, y sus impactos sociales y ambientales.  El debate público se realiza durante un periodo de cuatro a seis meses, y su rol es cuádruple:

• Discutir si el proyecto efectivamente se necesita
• Revisar diferentes alternativas para atender la necesidad identificada por el proyecto
• Examinar las consecuencias del proyecto sobre el uso del suelo
• Discutir los impactos ambientales del proyecto.

La CNDP actúa como el organizador, el facilitador y el reportero en el debate público, sin tomar partido sobre los méritos del proyecto.  Una vez que concluye el debate, la CNDP prepara una relatoría del debate que cubre los argumentos principales que se presentaron por parte de los participantes, así como un informe resumido.

Después del debate, el promotor del proyecto debe decidir entre tres opciones:

a)    Abandonar el proyecto

b)    Proceder con el proyecto con ajustes importantes al planteamiento original

c)    Continuar con el proyecto, tomando en cuenta las recomendaciones surgidas del debate.

De acuerdo con la OCDE, el sistema de debate público de Francia es un ejemplo impresionante de democracia participativa.  Se ha convertido en un factor clave del proceso de planeación de la infraestructura en ese país, que no sólo ha contribuido a mejorar el proceso de toma de decisiones sobre proyecto de gran tamaño, sino que también ha mejorado la legitimidad y la aceptación pública de los proyectos.

El cuarto elemento del entramado institucional francés es la Unidad de Soporte al Financiamiento de la Infraestructura (Fin Infra), creada en 2016 dentro de la oficina del Tesoro.  Sustituyó a una agencia previa denominada Unidad de Soporte a las Asociaciones Público-Privadas, y tiene un mandato más amplio que su predecesora.  Son cuatro los roles que debe desempeñar Fin Infra:

• Proporciona consejo y apoyo a las entidades públicas para el financiamiento de inversiones en infraestructura de interés general (aplicando conocimiento experto sobre técnicas financieras, modelación financiera, e inteligencia de mercado).
• Contribuye a optimizar el valor por dinero^[7] de los proyectos.
• Ayuda a la identificación y gestión de los riesgos legales, financieros y presupuestarios relacionados con las inversiones.
• Proporciona consejo durante las etapas iniciales de preparación del proyecto acerca de la selección de la modalidad más adecuada de financiamiento.

Un rasgo adicional del entramado institucional francés es el haber pasado de contratos sectoriales a contratos territoriales en la relación del gobierno central con las regiones.^[8]  De este modo, los contratos de planeación 2014-2020 que canalizan recursos públicos a las regiones dan prioridad a cinco temas:

• Educación superior, investigación e innovación
• Cobertura nacional con banda ancha de alta velocidad y desarrollo de usos para las tecnologías digitales
• Innovación, nichos promisorios y la “fábrica del futuro”^[9]
• Movilidad multimodal
• El medio ambiente y la transición energética.

Cabe destacar que el desarrollo territorial ha sido una prioridad histórica del gobierno francés.  Desde la constitución en 1963 de la DATAR (Délégation a l’Aménagement du Territoire et a l’Action Régionale) dependiente del primer ministro como un tanque pensante interministerial que elabora, promueve y coordina políticas de planeación regional; hasta la actual CGET (Commissariat Général a l’Egalité des Territoires), que depende del ministerio de cohesión territorial, el gobierno central ha contado con un instrumento eficaz cuya función primordial ha sido la coordinación, tanto horizontal (entre los ministerios) como vertical (entre las autoridades centrales y locales).^[10]

---

[1] O hasta tres, si incluimos la consulta organizada al vapor por el gobierno federal para que la gente decida si se termina y opera una planta termoeléctrica en el estado de Morelos, y que se realizará el 23 y 24 de febrero. No hubo información previa suficiente. El presidente ha hablado a favor de operar la planta y el gobierno federal ha distribuido panfletos que promueven el “proyecto” (si así se puede llamar a una planta prácticamente terminada a la que sólo le falta un tramo de gasoducto) e invitan a la población de varios municipios a que vaya a votar. Uno de los líderes principales del movimiento opositor fue asesinado (no se sabe todavía quién fue), sin que este hecho modificara un ápice el proceso.

[2] Es el caso, desde luego, del Convenio 169 de la Organización Mundial del Trabajo (OIT), que solicita la realización de consultas previas, libres e informadas con las comunidades locales que resultan afectadas por un proyecto de inversión.

[3] Un ejemplo de este uso discrecional y falta de transparencia es el programa de caminos rurales y alimentadores, que ha tenido un presupuesto anual del orden de 14 mil millones de pesos en promedio durante los últimos diez años. Esto ha sido documentado en varios informes elaborados por la Auditoría Superior de la Federación.

[4] El proceso no ha sido transparente. El Instituto Mexicano del Petróleo (IMP) da a conocer un informe en el que destaca que el análisis costo beneficio efectuado no ha sido positivo en el caso de Dos Bocas; pero días después el director general del organismo es sustituido y entonces el IMP difunde otro informe en el que afirma que el proyecto en Dos Bocas sí es técnicamente viable y que el organismo no es competente para dictaminar en materia del costo-beneficio del proyecto.

[5] Antes de mediados del siglo 17, el río Grijalva tenía un cauce muy definido sur-norte que salía al mar justamente en la zona lagunar de Dos Bocas. Para evitar que los piratas utilizaran el río para penetrar y saquear los poblados interiores, se desvió el río a la altura de Huimanguillo (con un primer “rompido” llamado de Nueva Zelanda). A partir de entonces, el tramo que hoy existe y pasa a un lado de Comalcalco y Paraíso, y rodea el terreno de PEMEX, se denominó río Seco. A pesar de su nombre, el cauce lleva agua, que ocasionalmente se desborda en épocas de lluvia.

[6] Véase el anexo correspondiente, en Gaps and Governance Standards of Public Infrastructure in Chile; OCDE, 2017.

[7] “El Valor por Dinero (VPD) es la combinación óptima entre los costos asumidos por el sector público para desarrollar un proyecto de infraestructura, y su aporte para cubrir satisfactoriamente las necesidades de los usuarios. En general, se genera VPD cuando los beneficios derivados de una infraestructura superan los costos en los que se incurrió para desarrollarla y en los costos en los que se incurrirá para operarla y mantenerla. Aunque el VPD puede ser visto como una medida de retorno para el sector público, no es un indicador tradicional financiero de rentabilidad dado que no solo involucra el comportamiento de los flujos de caja de un proyecto sino que también incorpora dentro de sus principales determinantes la distribución de riesgos entre el Estado y el inversionista privado, la proporción de aportes públicos y la capacidad de autogeneración de fondos por parte de la infraestructura.” Véase: https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Participacin%20privada%20en%20proyectos%20de%20infraestructu/Nota%20T%C3%A9cnica%202.pdf.

[8] Este cambio parece especialmente pertinente para la realidad mexicana del nuevo gobierno federal, con un solo delegado federal por entidad federativa, en vez de la multiplicidad de delegados por dependencia y entidad de la Administración Pública Federal que imperaba hasta hace poco.  Un contrato (convenio de coordinación) de este tipo permitiría alinear prioridades estatales y federales y establecer acciones intersectoriales más congruentes entre sí.

[9] “Fábricas del futuro” es la versión francesa de las estrategias nacionales de modernización de los sistemas de producción de las empresas para adaptarse a la cuarta revolución industrial, que incluye nuevas tecnologías como robótica, realidad virtual o aumentada, redes de sensores y software (internet de las cosas), procesamiento de datos (big data) y otras tecnologías digitales.  En el caso francés, esta estrategia se basa en cinco pilares:  (i) desarrollo de la oferta tecnológica para la industria del futuro; (ii) acompañamiento financiero y fiscal de las empresas hacia la industria del futuro; (iii) formación de recursos humanos; (iv) fortalecimiento de la cooperación europea e internacional; y (v) promoción de la industria del futuro (proyectos piloto, difusión de buenas prácticas).

[10] Por cierto que la primera misión de la DATAR fue organizar la relocalización de actividades fuera de la ciudad de París, hacia otras regiones francesas, como parte de un esfuerzo por desconcentrar la actividad económica del país.