Estimado
Gerardo:
El
29 de abril pasado escribí una carta abierta dirigida a AMLO en la que le
explicaba por qué iba a votar por él.
Utilizo ahora el mismo expediente para compartir contigo algunas
reflexiones y experiencias que quizás te den algunos tips para abordar la difícil tarea que estás asumiendo.
“Excedentes”
de recursos en el presupuesto federal actual
Has
explicado en distintos foros cuáles serán las fuentes de recursos para
financiar, de entrada, los programas insignia del nuevo gobierno: adultos mayores y jóvenes. Y te has referido, entre ellas, al ramo 23,
que en los últimos años ha significado erogaciones -en gran medida
discrecionales- de cientos de miles de millones de pesos.
Un
punto que parece trivial, pero no lo es, se refiere a que una parte significativa
de estos “excedentes” de presupuesto público que se han manejado
discrecionalmente se genera “fuera del presupuesto aprobado”; ya que es
producto del ingreso adicional no programado, derivado de factores tales como
que el precio internacional de referencia del crudo para la mezcla mexicana fue
mayor en la realidad, y/o de que el efecto neto del tipo de cambio promedio
anual tomado como referencia[1] fue también más positivo a
lo programado (por ejemplo, porque supone una reducción en el monto de pago por
concepto del servicio de la deuda pública denominada en moneda extranjera, y
una factura menor por compra de combustibles en el exterior por parte de PEMEX,
etc.).
La
implicación de lo anterior consiste en que tales excedentes no se pueden
programar de antemano, ya que se está suponiendo que no van a existir. De ahí la facilidad administrativa para
manejarlos discrecionalmente: no están
comprometidos ex ante en alguna
partida presupuestaria.
Cabría
quizás considerar –con reglas explícitas de proceso- un seguimiento cercano de
estos factores y sus efectos sobre el presupuesto, a fin de prever y generar,
en su caso y en su momento, ampliaciones automáticas a ciertos programas clave. Una parte de estos recursos -relacionados con
el precio mayor del crudo- podrían canalizarse al Fondo del Petróleo, para
utilizarse, después de un cierto monto, en proyectos de inversión pública
prioritarios.[2]
Reducción
en el costo del servicio de la deuda pública denominada en moneda extranjera
Ha
sido práctica común la sustitución de tramos de deuda cara y de corto plazo por
otra que se pueda conseguir en los mercados internacionales de capitales, de
menor costo y plazo más largo. Esto
evidentemente mejora el perfil de la deuda total y reduce las erogaciones
presupuestarias de corto plazo para pagarla.
Las oportunidades más obvias serían tratar de colocar papel mexicano a
largo plazo en mercados de gran liquidez como el chino y el de los países
árabes petroleros. Cualquier reducción
en las tasas de interés y el monto de capital que se paga hoy puede representar
muchos millones de pesos que serían liberados para su uso en otras prioridades.
Reingeniería
de los apoyos al desarrollo rural
Si
bien desde 2001, con la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, ha sido un
objetivo recurrente el impulsar la elevación de la calidad de vida de la
población rural a través de un desarrollo integral que sea competitivo en lo
económico, socialmente incluyente y sustentable desde el punto de vista
ambiental, y a pesar de que desde entonces se ha buscado transparentar y
articular los recursos que se canalizan a este propósito, mediante la
integración dentro del PEF del “Programa Especial Concurrente para el
Desarrollo Rural Sustentable”[3], el hecho es que cada uno
de los 115 programas específicos que lo componen opera con su propia lógica, y de
manera independiente del resto, por lo que no hay sinergias ni concurrencia de
recursos en función de proyectos y regiones.
Hubo
un intento de hacer las cosas de manera distinta, por lo menos en el aspecto
productivo y en pequeña escala. Entre
2011 y 2013, la SAGARPA ensayó canalizar recursos con un enfoque territorial[4] (intersectorial), a través
de un programa denominado “Proyectos Estratégicos Territoriales” (PETs), que
buscaba desarrollar las cadenas productivas relevantes de una determinada zona,
a partir de una planeación participativa con los actores locales, con visión de
corto, mediano y largo plazos, y la articulación de los programas de apoyo
específicos que resultaran pertinentes.
Cabe
describir un ejemplo ilustrativo de lo que se intentaba lograr: En la región
nororiente del estado de Campeche[5] se identificaron y
promovieron proyectos de modernización productiva, para incrementar
rendimientos por hectárea en el cultivo tradicional (maíz) e incorporar un
segundo cultivo en el mismo ciclo agrícola (soya), mediante el desarrollo de
sistemas de riego presurizado. Había
productores organizados y otros con deseos de organizarse, en bloques compactos
de por lo menos 100 hectáreas, y con un potencial de alcanzar 3 mil hectáreas
en un lapso de tres años. Se requería
infraestructura de acopio para que los productores pudieran cumplir con las
normas de calidad que pide la industria, y comercializar directamente sus
cosechas en mejores términos. Ello
permitía entrar en esquemas de agricultura por contrato con las empresas
grandes de la región que hasta hoy importan gran parte de su consumo de granos
y oleaginosas. Complementariamente, se daría capacitación para establecer los
paquetes tecnológicos adecuados, con el uso del riego para un cultivo y la
siembra en temporal del otro.
Para
este “PET” se requería articular programas de SAGARPA, CONAGUA, FIRCO, INCA
Rural, FIRA/Financiera Rural, ASERCA, e incluso de la Comisión Federal de
Electricidad (que no participa dentro del Programa Especial Concurrente) para
apoyar con electrificación rural (con tramos de tendido eléctrico de la
potencia requerida para llegar a las zonas de producción o incluso con la
ampliación de capacidad en subestaciones aledañas), a fin de dar viabilidad a
las unidades de riego.
El
PET como tal no tenía recursos asignados, pero podía disponer hasta de un
cierto porcentaje del presupuesto asignado a ciertos programas agrícolas y
pecuarios de SAGARPA en el estado. Y
también podía promover la participación de otras instancias públicas a fin de
integrar el financiamiento necesario para el conjunto de proyectos en un
horizonte multianual.
Está
por demás decir que las rigideces propias de las reglas de operación de cada
programa específico impidieron llevar a cabo proyectos de inversión como estos
(que están pensados en función de sus propios requerimientos), que tratan de
organizar a los productores, de generar escalas productivas y eslabonar la
cadena a favor del productor, de elevar la productividad y de aumentar los
ingresos con base en una operación rentable.
De
la experiencia derivaron lecciones aprendidas que sin embargo no se aplicaron
para mejorar el programa, sino que se optó por suprimirlo. Hoy, los programas productivos
de SAGARPA y muchos de los otros que integran el Programa Especial Concurrente,
se otorgan de manera atomizada, sin conexión entre ellos, con muy bajo impacto,
parcializados en cuanto a su subsector (sólo agrícola, o sólo pecuario, o sólo
forestal, etc.) y componente del proyecto (sólo el sistema de riego, sólo el
pozo, o sólo el tractor, etc.). Son subsidios directos al productor que
responden en muchas ocasiones a estructuras clientelares de corrupción en las
que están involucrados los propios servidores públicos de las delegaciones
federales y los prestadores de servicios profesionales que “ayudan” al
productor a “bajar los recursos”.
Cabría
pensar ahora en un programa PET.2, que supere las insuficiencias detectadas en
su antecesor. Un elemento clave sería
que los recursos no fueran ya a fondo perdido, sino que se estableciera el
compromiso de devolverlos, sin intereses, aunque fuera parcialmente, en un
plazo determinado[6]. Los recursos devueltos se podrían concentrar
en fondos regionales para apoyar nuevas iniciativas en la zona, y con ello
generar una espiral virtuosa de inversión creciente. De este modo, los propios actores locales
tendrían incentivos para vigilar el buen uso de los recursos. Este nuevo programa debería contar con
recursos propios y un horizonte multianual de ejecución.[7]
Reingeniería
del presupuesto destinado a caminos rurales y alimentadores
En
los últimos diez años, se ha destinado un monto promedio anual de casi 14 mil
millones de pesos para la construcción, ampliación (modernización) y
mantenimiento (incluye reconstrucción, conservación periódica y rutinaria) de
los caminos rurales y alimentadores.
Cabe destacar que a 2016, de los 393 mil kilómetros que integran la red
carretera nacional, el 87.3% corresponde a los caminos rurales y alimentadores,
incluyendo las brechas mejoradas (pero recibe menos de la cuarta parte de la
inversión pública federal total a este rubro).
Aunque
se repite insistentemente que estos caminos son responsabilidad de los
gobiernos estatales y municipales, y que el gobierno federal sólo coadyuvará de
manera complementaria a financiar las obras antes mencionadas, el hecho es que,
de acuerdo con la Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal, se vuelven
de jurisdicción federal por el hecho de que sean construidos en su mayor parte
o en su totalidad con recursos federales.
A partir de ahí, se vuelve una atribución de la SCT darles
mantenimiento.
Hoy,
tanto la construcción de nuevos tramos como su mantenimiento es casuística, y
depende en gran medida de decisiones cupulares de autoridades federales y
estatales. Además, a los tramos que propone la SCT en el PEF, los diputados
añaden otro tanto, en función de sus propias gestiones y compromisos. La evaluación del presupuesto anual para
conservación se hace en paquete, incluyendo todos los tramos que tentativamente
se desea mejorar, a partir de un análisis costo-efectividad que sólo es un
trámite. El presupuesto para construir o
ampliar nuevos tramos se basa en un análisis costo-beneficio de cada tramo
individual, cuando lo más probable, en función del bajo aforo que tienen los
caminos rurales, es que no obtenga un valor presente positivo. Hay, además, una participación del programa
de empleo temporal para apoyar la conservación rutinaria de los caminos
rurales.
Estos
programas son un auténtico “hoyo negro”, se sabe lo que entra pero no lo que
sale. Conforme a las evaluaciones de desempeño que ha realizado la Auditoría
Superior de la Federación a los programas de construcción y modernización, y de
reconstrucción y conservación de caminos rurales y alimentadores en los últimos
años, es notoria la completa opacidad en el destino de los recursos y la
inexistencia de una medición del impacto que tienen en sus comunidades.
Las
mejores prácticas internacionales para este tipo de inversión pública son
completamente distintas: se trata de
evaluaciones de redes de caminos rurales y no de tramos aislados, incluyendo
juntas las obras de nuevos tramos, de ampliaciones y de trabajos de
mantenimiento en sus diferentes grados, con transparencia en los criterios de
selección de los tramos, y con participación comunitaria en todas las fases,
desde la planeación, evaluación, selección con restricción presupuestaria y
gestión de los proyectos. Estas
prácticas utilizan herramientas apoyadas en sistemas de información geográfica,
que permiten un seguimiento pormenorizado del inventario de caminos que integra
una red determinada en una unidad territorial específica.[8]
Planeación
del desarrollo y ciclo de proyectos de inversión pública
Los
proyectos de inversión que merecen ser apoyados con recursos públicos deben
estar claramente alineados a una visión (estrategia, plan) integral (económica,
social, ambiental, territorial) del desarrollo del país. De los objetivos nacionales y de las estrategias
para lograrlos deben desprenderse con toda naturalidad los proyectos de
carácter nacional. Al nivel subnacional
(macrorregional, estatal, municipal, microrregional) se plantean objetivos y
estrategias propios, de los cuales derivarán sus respectivos proyectos
prioritarios.
El
gobierno federal debiera apoyar directamente sólo los proyectos que se
consideren nacionales y de manera indirecta, con el concurso de los otros
órdenes de gobierno, otros proyectos subnacionales que resulten funcionales
para la visión de país a la que se aspira.
Así,
por ejemplo, el desarrollo integral del Istmo de Tehuantepec es parte
constitutiva de la estrategia nacional de desarrollo territorial, y los
proyectos que se requieran para llevarlo a cabo deberán seleccionarse en
función de su contribución a este propósito, y al impacto que tengan en materia
económica, social y ambiental, a fin de optimizar el uso de los recursos
siempre escasos de inversión pública[9]. También son proyectos de índole nacional los
que se orientan a la recuperación y a la ampliación de la capacidad de
refinación de crudo, ya que se inscriben en objetivos tales como:
·
Promover el desarrollo de encadenamientos
productivos en industrias competitivas a nivel internacional (producción de crudo,
refinación, petroquímica, otras industrias)[10]
·
Reducir la vulnerabilidad del país frente al
exterior, en este caso generada por la altísima proporción de combustibles que
se importa para satisfacer el consumo interno.
Hay
otros proyectos, como el tren maya, que no son de la jerarquía suficiente para
considerarlos proyectos nacionales.
Primero debieran pasar el filtro de una estrategia regional integral de
desarrollo de la Península de Yucatán, y luego, si fuera a utilizar recursos
públicos, aplicar el análisis costo-beneficio correspondiente. En una primera mirada, hay formas más
eficaces y menos costosas para incrementar el flujo de visitantes extranjeros y
nacionales a la región[11], y con toda seguridad,
habría otros proyectos de inversión de mucho mayor impacto en términos de
generación de empleos bien remunerados, de una distribución más amplia de los
beneficios por peso invertido, y enfocados a rubros de mayor prioridad
regional: conservación y aprovechamiento
productivo de las zonas forestales tropicales; ordenamiento y aprovechamiento
sustentable de la pesca ribereña a través del fomento a la maricultura;
producción de granos y oleaginosas en mayor escala y con productividad más
elevada.
A
fin de estar en posibilidad de jerarquizar y gestionar las múltiples
solicitudes de inversión pública federal para proyectos (incluyendo los que
provengan del “alto mando”), es necesario contar con planes y programas
nacionales (sectoriales y regionales) bien elaborados; así como planes y
programas subnacionales, elaborados por las autoridades correspondientes,
alineados a las prioridades nacionales.
Una
amplia participación de los actores interesados (stakeholders) y una deliberación profunda con los expertos en cada
tema son elementos que permiten blindar los planes, programas y proyectos que
orienten el uso de los recursos de inversión pública.
Debemos
descartar prácticas viciadas como el uso de las herramientas de evaluación para
justificar proyectos que alguna autoridad quiere ejecutar a toda costa. Y el gasto excesivo en la elaboración de
proyectos ejecutivos para dar soporte a análisis costo-beneficio. Habría que reinstituir un proceso de gestión
de propuestas de proyectos de inversión basado en el ciclo lógico de los
proyectos, que se basa en el principio de realizar los análisis
socioeconómicos, ambientales, legales, técnicos, en etapas de profundidad
creciente; de modo que si un proyecto parece viable en un análisis a nivel de
perfil, se proceda a estudiarlo a nivel de anteproyecto o prefactibilidad, y
luego a nivel de factibilidad, hasta llegar, cuando ya se tomó la decisión de
ejecutarlo, a la elaboración del proyecto ejecutivo.
Esta
práctica da lugar a la integración de carteras de proyectos de inversión, a distintos
niveles de elaboración, que permiten alimentar procesos deliberativos en los
que las autoridades y otros actores interesados puedan definir los mejores
proyectos para alcanzar los objetivos de desarrollo acordados.
Diseñar
mecanismo fiscal que evite los gasolinazos, evite subsidiar los combustibles y
recaude impuestos (de aplicación general y ambientales) por el consumo de
combustibles
Por
su importancia en el funcionamiento de la economía mundial, y por su desigual
distribución a nivel internacional, los hidrocarburos son un commodity sujeto a fuertes presiones
políticas, por lo que las variaciones en su precio no responden solamente a la
racionalidad económica de su producción y distribución. En consecuencia, los precios internacionales
de los combustibles elaborados a partir del crudo (petrolíferos) se mueven a la
par que su materia prima básica.
La
aparente reducción en la oferta mundial de crudo que prevaleció en la primera
década de este siglo, y que llevó los precios a más de 100 dólares por barril
durante varios años, se ha relajado por el desarrollo de la explotación de los
recursos de crudo shale en Estados
Unidos, por la reincorporación de Irán al mercado internacional, y por la
decisión de los países árabes productores de crudo barato de no seguir
perdiendo participación de mercado. En
el horizonte está, además, la eventual recuperación de Venezuela como productor
líder, y el desarrollo de yacimientos de crudo shale en otros países además de Estados Unidos (como China,
Argentina, Canadá y México). Hay una
tensión permanente entre la posibilidad de desarrollar nuevos campos si el
precio es suficientemente alto, y el propósito de los países del medio oriente
de no malbaratar su recurso casi único, pero tampoco seguir perdiendo mercado
frente a productores de otras partes del mundo.
En
el mediano plazo, entonces, se percibe una condición estructural de oferta más
que suficiente, frente a los esfuerzos siempre presentes de la mayoría de los
países por lograr una mayor eficiencia energética y una mayor participación de
energías renovables en su matriz energética.
En
estas condiciones, el precio del crudo debiera mantenerse en un rango bajo en
un horizonte de corto y mediano plazos. Sin
embargo, factores políticos, como el retiro de Estados Unidos del acuerdo con
Irán, afectan el nivel de precios ante la amenaza de disrupciones fuertes en el
suministro mundial.
En
este contexto, ¿cómo blindar los precios internos de los combustibles para que
no estén expuestos a variaciones bruscas provenientes del exterior? Y también, ¿Cómo evitar que una elevación del
precio internacional del crudo durante un periodo prolongado se traduzca en la
necesidad de subsidiar los precios internos a costa de recursos presupuestarios
que se estarían desviando de otros usos social y económicamente más
productivos?
Creo
que es posible el diseño de un mecanismo que genere ahorros provenientes del
IEPS, y los deposite en un fondo de reserva, cuando el precio internacional del
crudo (y por tanto de los combustibles) da margen para la aplicación del IEPS
sin rebasar el límite autoimpuesto de “no subir precios en términos
reales”. Dichos ahorros se utilizarían
para subsidiar el precio de los combustibles cuando el precio internacional del
crudo fuera de tal magnitud que se comiera por completo el IEPS y obligara a
mantener un precio interno de los combustibles menor al que prevaleciera en el
mercado internacional.
En
rangos de variación razonables, un mecanismo así podría funcionar. Supone anticipar la posible elevación de los
precios internacionales, y tomar recursos presupuestarios hoy para integrar un
fondo de reserva que podría, o no, utilizarse en el futuro.
Una
variación a este esquema, más razonable a mi juicio, sería que se permitiera
una elevación gradual y pequeña, pero real, al precio de los combustibles, de
manera que se fuera teniendo un colchón de amortiguamiento más grande con el
paso del tiempo. El efecto inflacionario
sería nulo o mínimo[12], y el sacrificio fiscal
sería menor.
Consejo
Fiscal Independiente
Habrá
que ser muy cuidadosos en su diseño para que cumpla con la expectativa de
generar confianza en el manejo fiscal del gobierno federal, pero sin que se
convierta en una camisa de fuerza.
Un
elemento deseable en este diseño sería que también tuviera atribuciones de
revisión y opinión sobre los presupuestos de los gobiernos estatales.
Fraternalmente,
Octavio
Arellano
13
de julio de 2018
[1] De
ahí la conveniencia de fijar precios realistas y conservadores dentro de la Ley
de Ingresos de la Federación. Para el
crudo, considerando un precio ligeramente menor a lo que las proyecciones más
serias indiquen. Para el tipo de cambio,
considerando un precio promedio anual y a fin de periodo ligeramente
subvaluado, conforme a las proyecciones que realicen Banco de México y otras
organizaciones financieras internacionales.
[2]
Conforme a la propuesta que hace Luis de la Calle en el libro ¿Y ahora qué?:
México ante el 2018.
[3]
Que suma 334,314 millones de pesos en el
PEF 2018, en diez vertientes:
financiera, de competitividad (53 mil millones de pesos de los programas
propiamente productivos de SAGARPA), de medio ambiente (que incluye 3.6 mil
millones de pesos para el desarrollo forestal productivo, a través de CONAFOR),
educativa, laboral, social (que incluye37 mil millones de pesos de pensión a
adultos mayores), de infraestructura (que incluye52 mil millones de
aportaciones a entidades federativas y municipios, y 2.2 mil millones de
infraestructura hidroagrícola), salud (que incluye 32 mil millones de seguro
popular), agraria y administrativa.
[4] El
IICA apoyó metodológicamente al INCA Rural para formular las pautas del
programa y definir los procesos de trabajo que se aplicaron en campo. Es probable que el Dr. Villaseñor conozca
este caso, ya que hasta fecha reciente fue director de este organismo.
[5]
Quien esto escribe coordinó el llamado “Equipo técnico de cooperación
territorial” (ETCT) que fue contratado
por el INCA Rural para desarrollar los trabajos del PET en la región. Se formuló un diagnóstico general de la zona
y se priorizaron tres encadenamientos productivos: maíz-soya, miel de abeja y lechería
tropical. Las actividades forestales
son, sin duda, muy relevantes en el estado de Campeche, pero no eran elegibles
porque no entraban en el ámbito administrativo de la SAGARPA (están “adscritas”
a la SEMARNAT, vía CONAFOR).
[6] Me
parece que algún programa del antiguo FONAES, hoy INAES, tenía esta característica.
[7]
Una experiencia internacional que podría revisarse y parece pertinente al caso
es la del Programa de Desarrollo Local (antes LEADER) de la Unión Europea, que
ya es una herramienta central en su propósito de lograr cohesión territorial. Se instrumenta a partir de contratos
territoriales, que cuentan con un plan de acción intersectorial dentro de un
horizonte de largo plazo, gestionado por un grupo técnico local, y con la
participación activa de los actores sociales del territorio.
[8] El
Fideicomiso del Sur-Sureste (FIDESUR) y la Comisión para el Desarrollo Integral
de la Región Sur-Sureste (CDIRSSE) de la CONAGO están trabajando en este
sentido, para contar con una metodología y una herramienta que se pueda aplicar
a redes de caminos rurales y alimentadores en zonas rurales aisladas de la
región.
[9]
Incluyendo la atracción de inversión privada y, en su caso, social.
[10]
Algunos analistas opinan que la inversión en refinerías no es negocio. Si no lo fuera, no habría cada año un
incremento neto en la capacidad de refinación mundial, incluyendo a Estados
Unidos, y financiada tanto por dinero público como por dinero privado. Para el caso de México, convendría formular
los estudios costo-beneficio que mandatan los lineamientos emitidos por la
Unidad de Inversiones de la Secretaría de Hacienda, con absoluto rigor, a fin
de contar con elementos cuantitativos sobre los beneficios netos de una
inversión de esta índole. Además, cabría
promover estos proyectos en esquemas de asociación público-privada con empresas
globales que tienen capacidad técnica y financiera, a fin de no concentrar la
inversión pública en unos pocos proyectos.
[11]
Una consiste en el desarrollo del circuito carretero peninsular, que conecta de
manera más eficiente a los poblados de la zona central de la Península. Otra, complementaria, se refiere a la
promoción internacional del turismo de transbordador marítimo, que lleva a
pasajeros con sus vehículos de, por ejemplo Tampa, Florida, a Progreso, Yucatán,
a Puerto Morelos, Quintana Roo, y a Seybaplaya, Campeche (con posibilidad de incorporar a Dos Bocas,
Tabasco). Se trata de desarrollar el
turismo carretero, que llega también por mar de Estados Unidos, en torno al
mundo maya y olmeca. Las carreteras
troncales federales son amplias y bien mantenidas. Incluso, aunque se pensara exclusivamente en
llevar turistas de Cancún a Palenque y puntos intermedios, habría la opción,
más flexible, de calidad equiparable y menor costo, de organizar excursiones vía
autobús. Ya hay una gran experiencia en
el manejo de los turistas de cruceros por esta vía.
[12]
Habría que recordar el proceso de actualización de las tarifas eléctricas que
se realizó durante varios años, y que permitió un incremento real importante,
sin que tuviera reflejo en el nivel de inflación del país.
No hay comentarios:
Publicar un comentario