A diferencia de lo que todavía sucede en países como el nuestro, en los países desarrollados son los gobiernos locales los responsables de llevar a cabo la mayoría de los proyectos de infraestructura. Al afirmar lo anterior[i], Pedro Aspe explicaba también que con la descentralización fiscal que está viviendo México se ha incrementado la responsabilidad de estados y municipios para financiar su infraestructura. La macrotendencia apunta a que, cada vez más, serán los gobiernos locales los encargados de promover y estructurar financieramente los proyectos de infraestructura que requieran. La lección que debemos aprender -concluye Aspe- es que los gobiernos municipales están obligados a asumir el liderazgo en la creación de infraestructura.
Hace unos días[ii], Alicia Salgado señalaba que a la fecha los requerimientos de inversión pública en infraestructura ascienden a 80 mil millones de pesos. De ese rezago acumulado debemos derivar un sentido de urgencia. Construir la casa, darle mantenimiento, mejorarla, es labor de todos los días. Posponer indefinidamente estas tareas genera sobrecostos, deterioro en la calidad de vida, desánimo.
Esto viene a colación porque enmarca el caso de un proyecto de infraestructura que ha venido promoviendo un ayuntamiento mexicano desde hace algunos meses. Se trata de la nueva zona portuaria en el municipio de Carmen en el estado de Campeche.
Cd. del Carmen, ubicada en la isla y municipio del mismo nombre, ha sido desde 1970 sede primordial de la actividad petrolera costa afuera que ha colocado a nuestro país desde 1980 como productor y exportador mundial relevante de crudo. Hoy se genera en el mar frente a la isla del Carmen (la llamada Sonda de Campeche) el 84% del crudo nacional y el 34% del gas.
La base de operaciones de dicha actividad ha sido en los últimos 35 años esta ciudad y su puerto denominado Laguna Azul, que fue diseñado como puerto pesquero al inicio de los ochentas, pero rápidamente se convirtió en zona de apoyo logístico para la movilización de pasajeros y carga hacia y desde las plataformas marinas en la Sonda de Campeche. En la actualidad es el puerto de mayor movimiento de embarcaciones del país. También es uno de los primeros en la movilización de personas: cuarenta mil trabajadores en promedio mensual pasan por Laguna Azul para subir o bajar de las plataformas. De aquí se abastece la alimentación de más de diez mil trabajadores que permanentemente laboran en las plataformas. Es el punto de embarque más cercano a la mayor parte de las plataformas, así como el de mejores condiciones climáticas.
Cd. del Carmen creció de ser un poblado dedicado a la pesca, de apenas 35 mil habitantes en 1970, a más de 155 mil en la actualidad[iii]. Mientras este centro urbano más que cuadruplicó su población en ese periodo, el país apenas se duplicó. Alrededor del 70% de la población ocupada gira en torno a las actividades petroleras de manera directa o indirecta. Una tercera parte de la población total proviene de otras entidades federativas. La cobertura en servicios urbanos presenta grandes brechas con respecto a los promedios nacionales. Por ejemplo, la disponibilidad de agua entubada dentro de la vivienda disminuyó en porcentaje entre 1970 y el año 2000: de 41.3% de las viviendas a 39.2%.[iv] Sólo el 2.6% de las viviendas en el municipio cuentan con red pública de alcantarillado.[v] El índice de criminalidad en Carmen es más del doble del que registra el resto del estado[vi].
Conforme a un análisis del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) publicado en el 2004, el municipio de Carmen ocupaba el lugar 101 por el número de habitantes, y el lugar 497 por su índice de pobreza humana.[vii]
Con perdón del poeta López Velarde, no podríamos considerar que los yacimientos de hidrocarburos fueron veneros escriturados por el diablo, pero tampoco han sido una bendición para las comunidades locales. El mundo ha venido aprendiendo aceleradamente como convivir con la actividad petrolera costa afuera en los últimos 40 años (Mar del Norte, con el Reino Unido y Noruega; el Golfo de México estadounidense; Canadá más recientemente). La lección que no hemos aprendido consiste en que hay que ubicar el fenómeno en el largo plazo, usar este recurso como palanca de desarrollo y preguntarnos qué debemos hacer para que el desarrollo tenga continuidad en la época post-petrolera (porque un día, sin remedio, habrá de acabarse).
Así por ejemplo, en la principal base de operaciones costa afuera de Estados Unidos, el puerto de Fourchon, en el estado de Louisiana, se han invertido en los últimos años más de 700 millones de dólares en la ampliación de sus áreas portuarias y canales de navegación (también para operaciones comerciales y no sólo las relacionadas con la actividad petrolera costa afuera). Canadá, en su costa atlántica, contó con un fondo federal para infraestructura por 500 millones de dólares canadienses (300 para la provincia de Newfoundland y 200 para la provincia de Nova Scotia) que le ayudaron a prepararse para participar en las oportunidades que iba a generar la industria petrolera costa afuera[viii].
En nuestro caso, la compensación a Carmen por el impacto petrolero ha sido increíblemente injusta. Una primera razón para ello fue el considerar que como se trataba de aguas patrimoniales de jurisdicción federal no había por qué reconocer pago alguno al municipio y al estado.
Cuando la evidencia histórica demostró que los impactos de la actividad petrolera se generaban independientemente de que los pozos estuvieran físicamente en territorio campechano[ix], ganó entonces la inercia y, probablemente, el juego de intereses de las otras zonas petroleras del país[x].
Ha sido también evidente la ausencia de una política pública que atienda el tema del impacto petrolero sobre las comunidades locales. Baste mencionar que el conjunto de zonas (estados y municipios) petroleras del país recibe como ingreso derivado del impacto de dicha actividad tan solo el 2.38% de los derechos que obtiene la Federación por concepto de la renta petrolera[xi]. Aún más, en el caso de Carmen, los recursos que obtiene son apenas el 2.3% de ese porcentaje.[xii]
En este contexto, y valorando las necesidades actuales y futuras de la actividad petrolera costa afuera (incluyendo la próxima frontera de explotación en aguas profundas), así como el desarrollo creciente de actividades comerciales y turísticas que en futuro habrán de ser los motores económicos de la zona, el ayuntamiento de Carmen se propuso desde fines del 2003 promover la creación de una nueva zona portuaria.
Los estudios técnicos iniciales -de demanda, de ingeniería portuaria y marítima, de costo-beneficio y financieros- indican que se trata de un proyecto que responde a la ventana de oportunidad que representa la actividad petrolera en la zona durante por lo menos 20 años más y que contribuye a diversificar la base económica regional; que tiene una alta rentabilidad socioeconómica; y que existen alternativas de financiamiento para distribuir los costos entre los actores interesados y atraer recursos privados complementarios (en una proporción de alrededor de 50/50).
En otras palabras, es un proyecto de trascendencia para la región, de gran utilidad para el país, y con condiciones adecuadas para ser "bancable" desde una óptica financiera.
En los últimos 3 o 4 meses de cabildeo intenso, el ayuntamiento de Carmen ha puesto el proyecto a consideración de autoridades federales y del estado de Campeche, de banqueros y financieros, de empresarios y líderes de opinión. Ha sido prácticamente unánime la percepción de que el proyecto parece bueno y que lo que falta es integrar un esquema financiero viable.
Buscar aportaciones públicas en un contexto de restricción generalizada de recursos es complicado, pero como alguna vez dijera Pedro Cerisola, " ...el no ya lo tienes...", haciendo el símil con una situación en que se trata de conquistar a una muchacha, "...el chiste es lograr el sí".
Para un proyecto como este, de cierto monto (200 millones de dólares) y tiempo de ejecución (alrededor de 4 años, con inicio de operaciones en las áreas clave desde fines del año dos), la gestión del ayuntamiento está llegando a sus límites políticos. Es necesario obtener la aprobación federal y estatal a muy corto plazo. A partir de ese momento, iniciaría todo un paquete de nuevas actividades relacionadas con la validación, formalización, documentación del proyecto, a fin de revisarlo con el mayor detalle, sopesar y asignar los riesgos derivados del mismo, y consolidar la base institucional para su adecuada operación.
Al ayuntamiento le restan 20 meses de administración; al gobierno federal, 21. Tiempo apenas suficiente para acordar, preparar, licitar e iniciar el proyecto, con los estándares de calidad y transparencia que todos deseamos. Sólo el gobierno del estado tendrá la duración necesaria para ver cristalizado el proyecto (está casi a la mitad de su segundo de seis años). Se trata pues de un proyecto con responsabilidad compartida.
No han faltado, sin embargo, los detractores que, como los cangrejos de la cubeta, no pueden ver que el prójimo trate de salir del agujero, y jalan para que nada se mueva. En este grupo están los que sólo buscar llevar agua a su molino. Tampoco ha faltado el "sospechosismo" que ve en toda iniciativa una mano oculta que busca sacar provecho.
Inclusive, la visión y acción de algunos miembros de la "estructura política establecida", que no conciben que pueda darse el trabajo conjunto entre autoridades emanadas de distintos partidos políticos, ha sido un obstáculo más en el camino del proyecto.
Con todo, en las próximas semanas atestiguaremos si el talento político y la capacidad creativa logran remontar las dificultades inherentes a todo proyecto importante. Ojalá. Ello mostraría con un ejemplo fehaciente que los mexicanos sí tenemos remedio.
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| Maqueta virtual del proyecto de ampliación del puerto |
[i] En un evento realizado el 1 y 2 de febrero pasado por el Instituto de las Américas y el CIDE (Centro de Investigación y Docencia Económicas, A.C.), denominado "Asegurando financiamiento a largo plazo para municipios medianos".
[iii] Con base en la información del Censo de Población 2000 de Inegi y su actualización conforme a la tasa de crecimiento promedio anual del periodo 1990-2000.
[iv] El promedio nacional de este indicador es del 57.8%, por lo que Carmen presenta un rezago de casi un 50%.
[v] El resto de las viviendas utiliza fosa séptica (74%) o no dispone de drenaje alguno (22%), lo cual representa un problema creciente de contaminación costera y de salud pública.
[vi] Siendo que Campeche ocupa el primer lugar entre las entidades federativas más seguras del país.
[vii] Dicho índice considera los siguientes elementos: tasa de mortalidad infantil en los primeros 5 años de vida, porcentaje de adultos analfabetas, porcentaje de personas sin acceso a agua potable, porcentaje de niños menores de 5 años de edad con peso insuficiente, y porcentaje de personas sin acceso a servicios de salud.
[viii] Además de que las empresas petroleras estaban obligadas por Ley a presentar planes de beneficios a la comunidad como parte de los requisitos para acceder a la explotación del recurso.
[ix] Baste comentar lo dicho por Gordon McIntosh, entonces directivo del ayuntamiento de Aberdeen, Escocia, (base de operaciones inglesa, con su puerto de Peterhead, para la explotación en el Mar del Norte) en un Seminario internacional sobre el papel de las universidades en las regiones petroleras, realizado durante el año 2003 en Cd. del Carmen, en el sentido de que a partir de 1975, con la actividad petrolera costa afuera, esta ciudad entró en un periodo de crecimiento difícilmente igualado en alguna otra parte de Europa en los últimos doscientos años.
[x] Conforme al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, desde 1980, se fijó un porcentaje de la recaudación federal participable (RFP) a los estados petroleros. La distribución de dicho porcentaje entre los estados obedeció a la participación que tenían en la producción de hidrocarburos en ese momento. A Campeche sólo se le reconoció un 3.81% de tal monto en virtud de que la producción costa afuera apenas comenzaba. 25 años después, esa proporción no ha variado. Actualizar la distribución entre entidades federativas supone que lo que gana una lo pierde(n) otra(s), a menos que la Federación acepte elevar el porcentaje de la RFP para este concepto.
[xi] La renta petrolera es el valor del recurso en el punto de venta menos los costos en que se incurre para extraerlo y ponerlo ahí. El porcentaje está calculado con base en las cifras del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) 2005.
[xii] Esto es, el 0.05% de los derechos federales por la renta petrolera que genera la exploración y producción de hidrocarburos.
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